Решение Амурского УФАС России от 01.04.2010 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства
(решение в полном объеме изготовлено 01.04.2010)
Комиссия Амурского УФАС России по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства
в присутствии представителей от управления лесного хозяйства Амурской области. Заявитель на рассмотрение дела не явился, направил свои письменные объяснения. Явился представитель заинтересованного лица ООО «Амур-Мега» без документов, удостоверяющих личность и подтверждающих его полномочия, присутствовал на рассмотрении дела, участия не принимал. Представители заинтересованного лица ИП Васильева на рассмотрение дела не явились;
рассмотрев дело, возбужденное в отношении управления лесного хозяйства Амурской области по признакам нарушения п. 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции»), выразившимся в создании нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, а также установлении необоснованных требований к участникам торгов, повлекших необоснованное ограничение доступа к участию в торгах при проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений,
Установила:
01 февраля 2010 года в адрес Амурского УФАС России от индивидуального предпринимателя Рустамова Г.М.о. поступило заявление о нарушении норм антимонопольного законодательства, допущенных управлением лесного хозяйства Амурской области при организации аукциона по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений по 7-ми лотам (5 лотов – Черняевское лесничество, 2 лота – Ледянское лесничество), проведенного 12.01.2010.
Заявитель в своей жалобе указал, что заказчиком установлено необоснованное требование к участникам размещения заказа - предоставление участниками в составе заявки документов, подтверждающих право заготовки необходимого объема древесины, что нарушило его право на участие в аукционе.
Кроме того, в письменных объяснениях Рустамов Г.М.о. также пояснил, что необоснованное включение управлением лесного хозяйства Амурской области при организации и проведении указанного аукциона требования о предоставлении документа, подтверждающего право заявителя на заготовку древесины для нужд муниципального образования, лишило его возможности подать заявку на участие в аукционе.
Амурским УФАС России при проверке проведения данного аукциона установлено, что федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами не предусмотрено ограничение доступа к участию в торгах хозяйствующих субъектов, не имеющих договоров по поставке товаров и выполнению работ для государственных и муниципальных нужд. Установление таких ограничений создает преимущество для участия в торгах только тем хозяйствующим субъектам, которые имеют договоры с государственными или муниципальными заказчиками на поставку древесины.
Статья 17 ФЗ «О защите конкуренции» запрещает при организации торгов создавать участнику или нескольким участникам преимущественные условия участия в торгах, а также создавать не предусмотренные федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами ограничения доступа к участию в торгах.
Представители Управления пояснили, что не согласны с возбужденным делом по следующим основаниям.
Аукционы по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд проводятся управлением лесного хозяйства Амурской области на основании пп. 8.2 п. 8 ст. 29 Лесного кодекса РФ.
Закон Амурской области от 02.05.2007 № 331-ОЗ «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений» не регулирует процедуру торгов по продаже лесных насаждений и заготовке древесины.
В соответствии со ст. 3 ФЗ «О размещении заказов» под государственными и муниципальными нуждами понимается обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
В соответствии со ст. 5 ФЗ «О размещении заказов» под размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 ФЗ «О размещении заказов», в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.
Таким образом, доступ субъектов предпринимательской деятельности к участию в аукционах по продаже права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд ограничен перечисленными нормами законов в их системной связи. Претендовать на участие в аукционе в таких торгах могут исключительно лица, заключившие государственные или муниципальные контракты, иные договоры в соответствии с ФЗ «О размещении заказов».
В целях предупреждения возможных случаев передачи под рубку лесных насаждений ненадлежащим лицам, изъятия непредусмотренных объемов древесины управление лесного хозяйства области сочло необходимым до устранения на законодательном уровне несоответствия законов помимо установленного перечня документов, прилагаемых заявителем к заявке на участие в аукционе, запрашивать документы, подтверждающие право заявителя на поставку древесины в установленном объеме для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Иных возможностей для обеспечения установленного порядка изъятия древесины в данном случае не усматривается кроме как не проводить аукционы, что недопустимо в условиях зимнего периода, особенно в северных районах Амурской области.
Представители Управления лесного хозяйства Амурской области пояснили так же, что лесным законодательством коммерческая заготовка древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений не предусмотрена, в связи с чем появилась необходимость получения документов, подтверждающих право заготовки древесины для государственных и муниципальных нужд.
При этом, представители Управления признали в своих действиях нарушение норм лесного и антимонопольного законодательства.
Заслушав доводы ответчика, рассмотрев представленные документы и материалы дела, Комиссия Амурского УФАС России установила следующее:
Для проведения аукциона организатором аукциона – управлением лесного хозяйства Амурской области была сформирована аукционная комиссия в количестве пяти членов и из числа ее членов назначен председатель аукционной комиссии.
Приказ Управления «О проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений» не содержит указания на то, что данный аукцион проводится в целях обеспечения государственных и/или муниципальных нужд.
16.12.2009 в газете «Амурская правда» № 233 (26810) управлением лесного хозяйства Амурской области было опубликовано извещение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений по 7-ми лотам. 5 лотов – участки Черняевского лесничества, 2 лота – Ледянского участкового лесничества.
На участие в аукционе было подано 3 заявки. Один участник – МУП «Стройремонт» отказалось от участия в аукционе.
В извещении о проведении аукциона организатором было установлено требование о предоставлении участниками аукциона документов, подтверждающих право заготовки данного объема древесины для муниципальных нужд.
Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2008 № 200-ФЗ с изм. от 27.12.2009 (далее – Лесной кодекс РФ) предусмотрен исчерпывающий перечень документов, которые прикладываются к заявке на участие в аукционе и сведений, необходимых для указания в самой заявке на участие в аукционе.
В соответствии с п. 10 ст. 79 Лесного кодекса РФ в заявке на участие в аукционе указываются наименование, организационно-правовая форма, местонахождение – для юридического лица, фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, место жительства – для индивидуального предпринимателя, а так же реквизиты банковского счета.
В соответствии с п. 11 ст. 79 Лесного кодекса РФ к заявке на участие в аукционе прикладываются выписка из единого государственного реестра юридических лиц – для юридического лица, выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей – для индивидуального предпринимателя или нотариально удостоверенная копия соответствующей выписки, а также документы, подтверждающие факт внесения задатка.
В соответствии с п. 12 ст. 79 Лесного кодекса РФ организатор аукциона не вправе требовать от заявителя документы, не указанные в части 11 настоящей статьи.
Порядок проведения аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений регулируется не только Лесным кодексом РФ, но и методическими указаниями по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78-80 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минсельхоза от 24.02.2009 № 75.
В п. 22 методических указаний дается перечень документов, прилагаемых к заявке на участие в аукционе, (выписка из Единого государственного реестра юридических лиц – для юридического лица, выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей – для индивидуального предпринимателя или нотариально заверенная копия соответствующей выписки, а так же документы, подтверждающие факт внесения задатка).
Этот же пункт методических указаний содержит прямой запрет на требование дополнительных документов от участников аукциона: «организатор аукциона не вправе требовать от заявителя документы, не предусмотренные Лесным кодексом Российской Федерации».
Статья 5 Закона Амурской области от 02.05.2007 № 331-ОЗ «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений» (с изм. от 03.10.2009) (далее – Закон о заготовке древесины) указывает на исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений. При этом к исключительным случаям Закон относит заготовку древесины для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ «О размещении заказов».
Законодательством о размещении заказов предусмотрены исключительные случаи поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд на основании договоров без проведения процедуры торгов или запроса котировок.
В соответствии со ст. 55 ФЗ от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – ФЗ «О размещении заказов») не проводится процедура торгов, запроса котировок, а договор заключается с единственным поставщиком в случае возникновения потребности в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно.
При этом, ФЗ «О размещении заказов» не регламентирует проведение торгов по продаже лесных насаждений, порядок проведения аукциона на заключение договора купли-продажи лесных насаждений регулируется только нормами Лесного кодекса РФ и методических указаний по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78-80 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минсельхоза от 24.02.2009 № 75. Иные нормативно-правовые акты не регламентируют порядок проведения лесного аукциона.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 Лесного кодекса РФ заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Лесного кодекса РФ граждане, юридические лица, которые используют леса, в порядке, предусмотренном ст. 25 Настоящего Кодекса, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством. Так как целью купли-продажи лесных насаждений по аукциону является заготовка древесины (данный вид использования лесов предусмотрен ст. 25 Лесного кодекса РФ), то право собственности на древесину может перейти любому участнику гражданского оборота по гражданско-правовому договору (договор купли-продажи, в том числе по результатам аукциона, а также сама процедура торгов регулируется нормами гражданского законодательства), не исключая лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. При этом законом не предусмотрено, что древесина, право собственности на которую перешло лицу должна быть заготовлена для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Закон не предусматривает запрета на заготовку древесины в целях осуществления предпринимательской деятельности, также как и на заготовку древесины гражданами для собственных нужд. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 30 Лесного кодекса РФ граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи.
Таким образом, любое физическое лицо, хозяйствующий субъект вправе получать в собственность древесину и иные лесные ресурсы не только на основании договора купли-продажи, заключенному без проведения торгов, но и путем участия в торгах, из чего следует, что организатор аукциона по продаже права на заключение договора купли – продажи лесных насаждений для заготовки древесины не правомочно включил в извещение об аукционе требование к участникам о предоставлении документов, подтверждающих их право заготовки данного объема древесины для муниципальных нужд, чем необоснованно ограничил круг участников торгов и создал препятствие доступа к торгам лиц, не имеющих договор на поставку (заготовку) древесины для муниципальных нужд, ограничил конкуренцию и ущемил права хозяйствующих субъектов, включая ИП Рустамова Г.М.о.
Ограничение круга участников торгов, а также предоставление организатором аукциона одному или нескольким участникам преимущественного права участия в аукционе подтверждается тем, что по каждому лоту аукциона подавалась только 1 (одна) заявка от лица, заключившего ранее муниципальный контракт на заготовку древесины для муниципальных нужд. Данное условие (наличие документа, подтверждающего право заготовки древесины для муниципальных нужд) явилось преимущественным условием для лиц, имеющих контракт на заготовку древесины, заключенный с муниципальным образованием и одновременно ограничивающим фактором для лиц, не имеющих указанного контракта.
Учитывая, что организатором лесного аукциона является орган исполнительной власти субъекта РФ – управление лесного хозяйства Амурской области и его действия повлекли ограничение круга участников аукциона, ограничение конкуренции, то действия управления лесного хозяйства Амурской области нарушают антимонопольное законодательство, а именно п. 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
В соответствии с ч. 4 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» нарушение правил, установленных настоящей статьей, является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
В соответствии со ст. 449 ГК торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.
Рассмотрев дело, возбужденное в отношении управления лесного хозяйства Амурской области по признакам нарушения п. 2 ч. 1 и ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в незаконном установлении требования к участникам аукциона предъявления в составе заявки документа, подтверждающего право заготовки предусмотренного лотами аукциона объема древесины для муниципальных нужд, Комиссия Амурского УФАС России по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства установила, что при проведении указанного аукциона управлением лесного хозяйства Амурской области нарушены п. 2 ч. 1 и ч. 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», которые повлекли создание нескольким участникам торгов (ООО «Амур-Мега» и ИП Васильев) преимущественных условий участия в торгах и ограничение доступа к участию в торгах субъектам, не имеющим договора на поставку древесины для государственных и/или муниципальных нужд, руководствуясь статьями 23, 39-41, 45, 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», приняла
Решение:
1.Признать управление лесного хозяйства Амурской области нарушившим пункт 2 части 1 и часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
2.Обратиться с заявлением в Арбитражный суд Амурской области о признании открытого аукциона по продаже права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений недействительным.
Решение может быть обжаловано в суд, арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель Комиссии:
Члены Комиссии: