Доклад от 20.04.2007 г № Б/Н
О деятельности уполномоченного по правам человека в Амурской области в 2006 году
I.Введение
Ежегодный доклад по итогам деятельности уполномоченного по правам человека в Амурской области (далее - уполномоченный) подготовлен в соответствии со ст. 29 Закона Амурской области "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области".
Целью доклада является информация органов власти и населения о деятельности уполномоченного за 2006 год, привлечение всех ветвей власти, должностных лиц, общественности к проблемам прав и свобод человека, дальнейшее содействие усилению гарантий государственной правовой защиты населения области.
Доклад основан, прежде всего, на анализе и выводах рассмотрения поступивших жалоб и обращений граждан, личного приема населения, целевых выездов уполномоченного и работников аппарата, а также материалов семинаров и "круглых столов", проведенных с уполномоченным или при его участии, сведений, полученных от правозащитных организаций, представителей уполномоченного, сообщений средств массовой информации.
Доклад о деятельности уполномоченного в 2006 году не претендует на полное и всестороннее изложение правозащитной деятельности, поскольку основан на обобщении и анализе лишь тех фактов, с которыми сотрудники аппарата столкнулись в течение года, и затрагивает только наиболее существенные проблемы обеспечения прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Впервые в практике деятельности уполномоченного мы посчитали возможным более подробно остановиться на двух вопросах, на наш взгляд, являющихся наиболее злободневными в нашем регионе и требующих незамедлительного принятия мер как со стороны органов власти всех уровней, так и со стороны общественных объединений: защита прав несовершеннолетних и миграционные правоотношения. Поэтому в структуре доклада есть раздел "Специальные вопросы года".
Доклад в соответствии с законодательством направляется в областной Совет народных депутатов, губернатору области, прокуратуру области, другие органы государственной власти и местного самоуправления, средства массовой информации, а также в порядке обмена Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации.
II.Развитие института уполномоченного по правам человека в Амурской области
2.1.Правовые и организационные основы деятельности, материально-техническое и финансовое обеспечение
В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации на основании их законодательной базы может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
В настоящее время эта должность введена в 37 субъектах Российской Федерации. В Дальневосточном федеральном округе уполномоченные действуют в Республике Саха (Якутия), в Приморском, Хабаровском краях и Амурской области.
Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации является важнейшим государственным органом, представляющим собой дополнительный институт правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц. Он призван защищать граждан от некачественного администрирования, выявлять и анализировать сбои в работе органов государства в сфере прав человека и связанных с ними правовых процедур.
Закон Амурской области "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области" был принят 29 ноября 1999 года, в феврале 2000 года на эту должность был впервые избран Глотов В.П., в январе 2006 года - Хащева Л.С.
В соответствии с законодательством области уполномоченный оказывает содействие восстановлению нарушенных прав человека на территории области, рассматривает письменные обращения жителей и организует личный прием граждан. В круг его основных обязанностей входит также создание эффективного механизма и процедур восстановления нарушенных прав человека.
Конструктивная деятельность уполномоченного невозможна без взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления, правоохранительными органами и активного сотрудничества с общественными организациями. В связи с этим получил дальнейшее развитие институт представителей уполномоченного на общественных началах на территориях муниципальных образований, в образовательных учреждениях и учреждениях Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области.
Юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности уполномоченного осуществляет рабочий аппарат, который действует на основе Положения об аппарате уполномоченного по правам человека в Амурской области. В настоящее время согласно реестру должностей аппарат уполномоченного состоит из 5 человек, в т.ч. начальника отдела, заместителя начальника отдела, консультанта, ведущего и старшего специалистов первого разряда.
Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности уполномоченного производится в соответствии со сметой расходов, утверждаемой областным Советом народных депутатов.
2.2.Анализ жалоб и обращений граждан, их география и результаты рассмотрения
В 2006 году в адрес уполномоченного от граждан поступили 1219 жалоб и обращений о нарушении их прав и свобод, 245 из них - от подследственных и осужденных (в 2005 году - 217).
Сравнительные данные за весь период деятельности
1400 ┐ │ ┌─┐ │ │6│ 1219 │ └─┘
│ 800 600 400 200 0 1 2001 год 2 2002 год 3 2003 год 4 2004 год 5 2005 год 6 2006 год |
| 6 | ||||||||||||||||
980 человек получили информацию справочного характера (куда обратиться по тем или иным вопросам; какие дальнейшие действия возможны при разрешении различных ситуаций; как составить исковое заявление; к компетенции суда какой инстанции относится разрешение вопроса по существу конкретной проблемы; что необходимо предпринять, если в ходе судебного разбирательства не учтены определенные обстоятельства либо не выполняется принятое судебное решение; как быть, если руководитель нарушает условия трудового договора и др.).
Данный анализ, прежде всего, подчеркивает необходимость принятия мер по реализации права населения на бесплатную юридическую помощь.
На личном приеме у уполномоченного побывали 135 человек, у сотрудников аппарата - 604 человека.
По заявлениям граждан представители уполномоченного присутствовали в 21 судебном заседании по гражданским и уголовным делам. В ходе судопроизводства права граждан во всех случаях были соблюдены, заявители удовлетворены ходом судебного разбирательства.
В целях приема граждан непосредственно на местах, проверки фактического состояния изложенных в жалобах проблем, встреч с руководителями, к компетенции которых относится решение указанных вопросов, и самими заявителями уполномоченным и сотрудниками аппарата в 2006 году произведены 85 выездов в города и районы области, учреждения Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области, изоляторы временного содержания: в городах Белогорске, Зее, Райчихинске, Свободном, Тынде, Белогорском, Благовещенском, Бурейском, Завитинском, Ивановском, Константиновском, Серышевском, Сковородинском, Тамбовском, Тындинском районах.
Все поступившие в адрес уполномоченного жалобы и обращения граждан, в том числе на действия либо бездействие должностных лиц органов государственной власти или органов местного самоуправления, нарушивших, по мнению заявителей, их права и свободы, с учетом сфер правоотношений и результатов рассмотрения распределились следующим образом:
N п/п | Сфера правоотношений | Всего | Признаны нарушенными | Не нарушены, даны разъяснения | Обратились за юридической консультацией | Направлены по принадлежности | Отказано в рассмотрении | Восстановлено право |
1. | Жилищные права и предоставление жилищно - коммунальных услуг | 231 | 43 | 118 | 53 | 12 | 5 | 35 |
2. | Применение норм гражданского, процессуального и исполнительного законодательства | 174 | 16 | 47 | 103 | - | 8 | 16 |
3. | Трудовые правоотношения | 135 | 30 | 57 | 36 | 2 | 10 | 27 |
4. | Социальное обеспечение | 89 | 6 | 58 | 18 | 5 | 2 | 4 |
5. | Право на собственность | 58 | - | 45 | 10 | 1 | 2 | - |
6. | Семейные правоотношения | 52 | 3 | 23 | 25 | 1 | - | 3 |
7. | Пенсионное обеспечение | 49 | - | 25 | 21 | 2 | 1 | - |
8. | Земельные правоотношения | 36 | - | 20 | 9 | 3 | 4 | - |
9. | Миграционные правоотношения | 33 | - | 8 | 10 | 12 | 3 | - |
10. | Превышение должностных полномочий | 22 | - | 11 | - | 3 | 8 | - |
11. | Медицинское обслуживание | 20 | 1 | 12 | 3 | 3 | 1 | 1 |
12. | Прочие правоотношения | 75 | 21 | 28 | 23 | 1 | 2 | 23 |
права освободившихся из мест лишения свободы | 19 | |||||||
обманутые вкладчики | 17 | |||||||
права детей | 12 | |||||||
применение налогового законодательства | 10 | |||||||
права военнослужащих | 9 | |||||||
избирательное право | 3 | |||||||
партнерство НКО | 3 | |||||||
экологические | 2 | |||||||
13. | Соблюдение прав подследственных и осужденных | 245 | 15 | 122 | 62 | 17 | 29 | 12 |
Итого | 1219 | 135 | 574 | 373 | 62 | 75 | 121 |
Диаграмма не приводится.
Значительная часть жалоб и обращений (около 40%) поступила от жителей города Благовещенска, 20% - от подследственных и осужденных, 40% приходится на жителей остальных городов и районов области.
Основной формой работы при рассмотрении жалоб и обращений является правовая оценка ситуации, основанная на юридических доводах, подтверждающих законность, обоснованность или неправомерность, некомпетентность принятых решений и действий.
При разрешении жалоб и обращений нарушение прав граждан выявлено в 135 случаях, из них 31% - несоблюдение норм жилищного законодательства, 21% - трудового. Не случайно именно этим проблемам в докладе уделено особое внимание.
Положительное решение достигнуто по 121 проблеме, 14 оставлены на контроле, так как срок устранения нарушений - 2007 год.
Нарушения прав не установлено по 574 жалобам и обращениям.
Анализ обращений показывает, что изменение законодательства сегодня зачастую влечет за собой пересмотр порядка и размера предоставляемых льгот, выплат, услуг, тарифов, изменение условий и правил их получения. Денежные компенсации, предусмотренные для отдельных категорий граждан, зачастую не покрывают их затрат, не соответствуют уровню инфляции, что вызывает у многих непонимание, ощущение ущемленности, обиды, недовольства и оправданное стремление к устранению несправедливости.
Всем заявителям даны подробные ответы, основанные на нормах законодательства. В них, как правило, содержалась как оценка действий органов государственной власти и должностных лиц, так и действий граждан, правомерности их требований и притязаний. Большинство граждан были удовлетворены разъяснениями и сняли свои претензии к должностным лицам, якобы нарушившим их права по ряду поднятых вопросов.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 17 Закона Амурской области от 29 ноября 1999 г. N 198-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области" и служебному регламенту аппарата уполномоченного по правам человека в Амурской области жалоба, направляемая уполномоченному, должна быть подана не позднее одного года с момента нарушения прав и свобод человека, надлежаще оформлена, содержать конкретные факты и вопросы с приложением копий судебных или административных решений по существу вопроса.
Часто граждане обращаются с заявлениями на неправомерные действия должностных лиц различных уровней, но при этом не прилагают копии ответов, на которые ссылаются. При дополнительном запросе требуемых для проверки документов их очень часто не представляют.
Особой категорией являются обращения граждан на действия судей, несогласие с судебными решениями, на нарушение норм процессуального законодательства. В соответствии с законодательством в компетенцию уполномоченного не входит проверка деятельности и решений органов правосудия. Кроме этого, уполномоченный не рассматривает жалобы на решения федеральных органов государственной власти и областного Совета народных депутатов. По указанным основаниям 75 гражданам отказано в рассмотрении заявлений.
62 обращения направлены для рассмотрения по принадлежности. Большую часть из них составляют те, которые нельзя отнести к жалобам, так как в них не идет речь о нарушении прав человека, а затрагиваются лишь частные интересы граждан. Например, об оказании материальной помощи, выделении комнаты в общежитии, предоставлении квартиры, пересчете размера пенсии, оплаты жилищно-коммунальных услуг, трудоустройстве, установлении инвалидности. По таким заявлениям уполномоченным и сотрудниками аппарата давались разъяснения в соответствии с нормами законодательства.
Обращения о нарушениях процессуального законодательства, допущенных в ходе судебного разбирательства, направлялись в установленном порядке в прокуратуру Амурской области либо в суд.
2.3.Взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления, правоохранительными органами, общественными объединениями
Одним из основных способов защиты прав и законных интересов граждан по-прежнему является непосредственное обращение к руководителям органов государственной власти и местного самоуправления. В данном случае немаловажное значение имеет отлаженная практика взаимоотношений уполномоченного и указанных структур.
Установление конструктивных отношений необходимо как для проведения совместных проверок, способствующих получению наиболее высокого результата в каждом конкретном случае, так и для принятия организационно-правовых мер по устранению нарушений и недопущению их в дальнейшем.
Наиболее широко для этого использовались такие формы работы, как запросы, непосредственные встречи, участие в совещаниях, конференциях, семинарах.
Так, уполномоченный принял участие в областной научно-практической конференции "Опыт организации местного самоуправления в Амурской области и перспективы его развития", где выступил с докладом "Пути формирования гражданского общества" на заседании секции "Развитие местного самоуправления через общественные инициативы". В выступлении особое внимание было уделено опыту работы представителей уполномоченного в муниципальных образованиях и проблемам развития института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Амурской области.
Что касается взаимодействия с федеральными структурами, то в 2006 году по заявлениям граждан направлялись обращения в разные ведомства, в том числе в Министерства обороны и внутренних дел Российской Федерации (по предоставлению льгот и правомерности расчетов участникам боевых действий).
Надо отметить, что практически по всем обращениям следовали определенные решения и действия со стороны руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.
Наиболее высокую заинтересованность, последовательность и настойчивость в восстановлении нарушенных прав жителей области проявляли государственная инспекция труда в Амурской области, государственная жилищная инспекция, департамент здравоохранения администрации области, мэрия г. Благовещенска, администрации города Белогорска, Тамбовского, Серышевского, Октябрьского, Бурейского районов.
Продолжено конструктивное взаимодействие уполномоченного и управления внутренних дел по Амурской области в части совместной работы по соблюдению прав подозреваемых в изоляторах временного содержания и по другим проблемам.
В рамках соглашения о сотрудничестве уполномоченного по правам человека в Амурской области и управления внутренних дел по Амурской области по соблюдению и восстановлению прав и свобод человека 14 декабря был проведен четвертый "круглый стол" правозащитников области по теме "Миграционное законодательство и правовое положение иностранных граждан в Амурской области".
В работе "круглого стола" приняли участие представители всех федеральных и областных государственных структур, осуществляющих исполнение и контроль в сфере миграционных отношений. В том числе заместитель губернатора области Литвишко В.В., заместитель начальника управления внутренних дел по Амурской области Павлов Ю.С., исполняющий обязанности начальника Управления Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Амурской области Богачев С.А., заместитель руководителя Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Амурской области Гудим Е.Н., исполняющий обязанности начальника Управления Федеральной государственной службы занятости населения по Амурской области Дуленова Е.А., начальник отдела департамента экономического развития и внешних связей администрации области Якименко Т.Н., заместитель начальника Краснознаменного пограничного Управления Федеральной службы безопасности России по Амурской области Гаранин В.Я., второй секретарь представительства МИД России в г. Благовещенске Бирюков В.И.
О практике рассмотрения жалоб и восстановления прав иностранных граждан рассказал Ягодин С.Б. - заместитель начальника организационного управления - начальник отдела защиты прав мигрантов аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Подробный обобщенный информационный материал по итогам работы "круглого стола" размещен в данном сборнике в специальном разделе.
Более направленный характер приобрело сотрудничество с прокуратурой области и Управлением Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области. В течение всего года уполномоченный был активным участником проводимых ими координационных совещаний.
Так, 19 декабря года состоялось совещание при прокуроре области на тему "О совершенствовании взаимодействия органов прокуратуры области с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам защиты прав и свобод граждан". В совещании приняли участие заместители прокурора области, начальники отделов, старшие помощники прокурора области, уполномоченный, руководители общественных объединений.
Уполномоченный выступил перед участниками совещания с информацией о развитии института уполномоченного, формах сотрудничества и взаимодействия уполномоченного и общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных органов.
В постановлении, принятом по итогам совещания, отмечалась необходимость установления работниками прокуратуры области постоянных деловых контактов с общественными объединениями, оперативного реагирования на нарушения прав и свобод граждан, оказания им необходимой правовой помощи. Особое внимание было уделено активизации работы по обращениям правозащитных организаций, в том числе при личном приеме.
Как положительный опыт можно отметить тот факт, что в настоящее время жалобы следственно-арестованных и осужденных на неправомерные действия служащих учреждений исполнительной системы и изоляторов временного содержания, условия содержания в них проверяются представителями уполномоченного совместно с сотрудниками данных структур. Это позволяет на месте рассмотреть ситуацию, оперативно принять меры к устранению нарушений и снятию напряженности.
По ходатайству уполномоченного за активную совместную работу по правовому просвещению населения и восстановлению нарушенных прав граждан Бердышев В.Г. - помощник прокурора области по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и Симоненко А.Г. - помощник начальника Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области по соблюдению прав человека в учреждениях исполнительной системы были награждены Почетными грамотами областного Совета народных депутатов.
При постановке правозащитных вопросов и обсуждении способов их решения осуществлялось сотрудничество с различными общественными объединениями области. В числе общественных организаций, с которыми поддерживаются постоянные и плодотворные контакты, федерация профсоюзов Амурской области, общественная организация ветеранов Вооруженных Сил и правоохранительных органов, Амурское региональное отделение Общероссийского движения "За права человека", Амурский областной Союз женщин, Амурское областное общественно-политическое движение "Женщины Амура", Амурское областное отделение Детского фонда.
Руководители или представители указанных организаций введены в составы общественного и экспертного советов по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина при уполномоченном. Было проведено три совместных заседания советов, где обсуждались ряд проектов законодательных актов, затрагивающих различные аспекты социальных прав граждан, содержание наиболее значимых обращений уполномоченного в органы государственной власти и местного самоуправления, вопросы положения детей в области, предварительные материалы и документы годового доклада уполномоченного и другие вопросы.
В прошлом году с учетом опыта работы, требований времени в целях повышения эффективности деятельности советов были разработаны новые положения об экспертном и общественном советах, пересмотрены их составы.
Примером взаимодействия с общественными объединениями может стать совместная работа с самой многочисленной общественной организацией - профсоюзами. Так, на одном из совместных заседаний советов был рассмотрен проект закона Амурской области "О присвоении звания "Ветеран труда".
Внимательно изучив проект, подготовленный департаментом социальной защиты, администрации области члены экспертного совета внесли целый ряд существенных дополнений, определяющих перечень лиц, которые могут быть удостоены этого почетного звания, в частности, имеющих награды центральных профсоюзных органов. Совместно с правовым отделом федерации профсоюзов были подготовлены предложения в адрес депутатского корпуса. В результате к ведомственным знакам отличия в труде, учитываемым при присвоении звания "Ветеран труда", наряду с другими наградами теперь относятся и награды центральных органов партийных, профсоюзных, комсомольских, ветеранских и других общественных объединений.
Учитывая большую роль профсоюзов в разрешении обозначенных вопросов, в состав общественного совета вошла председатель обкома профсоюза работников госучреждений Егорова С.В. Сами профсоюзные объединения также нередко приглашают нас на свои мероприятия. Так, в августе 2006 года уполномоченный принял участие в семинаре-совещании с председателями региональных организаций и профактивом дальневосточного региона, организованном обкомом профсоюза работников госучреждений и общественного обслуживания, где выступил с докладом о развитии института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Амурской области, а также о практике совместной работы с профсоюзами по защите прав и законных интересов граждан.
Активнее за последнее время стали привлекаться к правозащитной деятельности религиозные организации. В сентябре в Благовещенске прошел X межрегиональный научно-практический семинар "Свобода совести и вероисповедования в Российской Федерации и странах Азиатско-Тихоокеанского региона: региональные аспекты", одним из инициаторов которого стал и уполномоченный.
На данном семинаре уполномоченный выступил с докладом по теме: "Свобода совести и толерантность. Опыт межрелигиозного диалога в Амурской области", принял участие в работе переговорных площадок, "круглого стола", проведенного в рамках этого мероприятия.
Повышенное внимание за отчетный период уделялось проблемам, освещаемым в средствах массовой информации области. Приведенные в публикациях факты нередко являлись основанием для проверок и обращений в компетентные органы.
С другой стороны, материалы о деятельности уполномоченного и его аппарата постоянно предоставлялись журналистам и размещались в газетах "Амурская правда", "Комсомольская правда" на Амуре", "Моя мадонна", "Самовар", "Телепорт", "Амурский дилижанс", "Авангард" (Тында), на сайте областного Совета народных депутатов, освещались в прямом эфире ГТРК "Амур", выпусках программ "Губерния", "Простые вопросы", телекомпаний "Альфа" и "25 канал".
Социологический опрос, проведенный в 2006 году по инициативе уполномоченного управлением общественных связей аппарата губернатора области, показал, что население еще недостаточно осведомлено о деятельности и полномочиях института уполномоченного (только около 20% общего числа опрошенных отметили, что они знакомы с деятельностью уполномоченного).
С учетом данного обстоятельства развитие сотрудничества со средствами массовой информации является самым эффективным и доступным источником донесения необходимой информации до жителей области.
Не оставлено без внимания ни одно приглашение других государственных органов, общественных организаций, средств массовой информации к совместному обсуждению каких-либо проблемных вопросов и вопросов правозащитного характера.
Так, уполномоченный принял участие и выступил на заседании "круглого стола" на тему "Проблемы материнства и детства Амурской области в рамках Послания Президента Российской Федерации", организованном Амурским региональным отделением общественной организации "Женщины Амура". В его заседании приняли участие представители общественных объединений, политических партий, органов государственной власти и местного самоуправления. В процессе обсуждения его участники выразили серьезную обеспокоенность состоянием института семьи, материнства и детства, выработали предложения органов государственной власти, общественным объединениям, представителям бизнес-сообщества.
Перечень основных областных, региональных и общероссийских мероприятий, в работе которых приняли участие уполномоченный и сотрудники аппарата, размещен в приложении (не приводится) к настоящему сборнику.
2.4.Работа общественных представителей уполномоченного
В соответствии с п. 3 ст. 33 Закона Амурской области от 29 ноября 1999 г. N 198-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области", на основании Положения о представителях уполномоченного, утвержденного распоряжением уполномоченного по правам человека в Амурской области от 10 апреля 2006 г. N 01-01-05, уполномоченный вправе назначать общественных представителей. В настоящее время, за исключением г. Тынды, общественные представители назначены в 28 городах и районах области. По предложениям представительных органов местного самоуправления районов и городских округов 7 из них переназначены на второй срок, в их числе Ус Г.С. (Ивановский район), Денисенко Н.А. (Константиновский район), Дорофеев В.А. (Ромненский район), Зайцева Н.В. (г. Свободный), Куклина Е.М. (Шимановский район), Мурашов В.М. (Бурейский район) и Чикуров Н.В. (Октябрьский район). Несмотря на отсутствие какого-либо материального поощрения, эти люди остаются неравнодушными к проблемам других, активными, заинтересованными и настойчивыми в решении вопросов.
За отчетный период на личном приеме у представителя уполномоченного по Ивановскому району побывали 20 человек, им рассмотрены 7 письменных и более 30 устных жалоб и обращений по фактам незаконного увольнения, несвоевременной выплаты заработной платы, непредоставления льгот по завозу топлива, о проблемах развития личного подсобного хозяйства, земельных отношений. В целях проверки нарушений и принятия мер реагирования Ус Г.С. выезжал в села Правовосточное, Николаевка, Березовка, Черемховский гарнизон, в фермерское хозяйство Хакбердиева. Разъяснения порядка разрешения некоторых проблем размещались в районной газете "Амурец". Вся работа проводилась в тесном контакте и взаимопонимании с прокурором района, РОВД, службой судебных приставов, мировыми судьями, управлениями сельского хозяйства, Пенсионного фонда и социальной защиты населения.
27 жалоб и обращений рассмотрено представителем уполномоченного по Константиновскому району. По сравнению с предыдущим годом в характере обращений произошло изменение в сторону двух основных направлений: 77% - несоблюдение руководителями различных организаций и предприятий трудового законодательства и 21% - некачественные жилищно-коммунальные услуги. Наиболее сложным в решении был вопрос по жалобе гражданки Д. о бездействии судебных приставов и невыплате ей с 2003 года администрацией Константиновского района задолженности по заработной плате согласно решению суда. При настойчивости Денисенко Н.А. в апреле 2006 года задолженность по заработной плате была погашена в полном объеме.
Из 16 жалоб, поступивших за три месяца работы вновь назначенному представителю уполномоченного по Серышевскому району Кравченко С.Т., положительно разрешены 10, по остальным даны разъяснения.
К представителю уполномоченного по Тындинскому району Лысаковой Т.А., являющейся по основной должности начальником юридического отдела администрации района, обратились 56 человек, из них: 42% - жители п. Соловьевска, 14% - п. Уркана, 10% - п. Хорогочи, 7% - п. Дипкуна. Жителей беспокоят различные вопросы порядка оплаты проезда пенсионерам, взыскания алиментов и дальнейшая судьба малокомплектных школ, проблемы, связанные с некачественно произведенным ремонтом, и права родственников на получение страховки. Основную же долю, как и в других городах и районах области, составляют проблемы в сфере жилищных и трудовых правоотношений. По 27 обращениям Лысаковой Т.А. удалось добиться положительного решения, по 16 даны разъяснения о необоснованности заявленных требований, по остальным оказана юридическая помощь в написании писем, заявлений, исков, поиске и заполнении необходимых документов. Высокий уровень работы Лысаковой Т.А., как и многих других представителей уполномоченного, во многом определяется должностными возможностями и наличием юридического образования.
Четвертый год продолжают свою работу 87 представителей уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса в высших и средних специальных учебных заведениях, профессиональных училищах области и общеобразовательных школах г. Благовещенска и Благовещенского района. Помимо того, что они выступают в роли арбитров при возникновении конфликтов между учениками, родителями и учителями, им отводится важная роль в организации правового образования всех участников образовательного процесса и защите интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Острой проблемой для всех образовательных учреждений является обеспечение данной категории детей жильем после завершения обучения.
Как показывает практика, именно этот вопрос стал наиболее злободневным и часто является предметом обращения не только в адрес уполномоченного, но и в судебные инстанции. Поэтому чрезвычайно важным было внесение поправок в Закон Амурской области "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", регулирующих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Кроме этого, при реализации данного Закона оказалась малоэффективной норма по предоставлению проездного билета, так как в большей степени обучающиеся вынуждены пользоваться услугами маршрутного такси, где проездной билет не действует. Областным Советом народных депутатов была рассмотрена, признана обоснованной и поддержана инициатива представителя уполномоченного в Амурском медицинском колледже Лесите Э.Ю. по предоставлению детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, льготы на бесплатный проезд в городском транспорте не только путем выдачи проездного билета, но и денежными средствами.
За успешную работу по защите и восстановлению прав граждан уполномоченным объявлена благодарность и вручены ценные подарки Лесите Э.Ю. - представителю уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса в Амурском медицинском колледже, Тамоновой Т.Ф. - представителю уполномоченного по г. Белогорску, Горбаневой В.М. - представителю уполномоченного по Архаринскому району, Макаренко О.Ю. - представителю уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса в школе N 13 г. Благовещенска, Саморуковой М.В. - представителю уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса в Чигиринской школе Благовещенского района.
Одним из итогов совместной работы Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области и аппарата уполномоченного является подписание в 2006 году Положения о представителе уполномоченного в учреждениях Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области.
Согласно Положению представитель уполномоченного в учреждениях уголовно-исполнительной системы России по Амурской области осуществляет контроль за обеспечением прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, осужденных граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральным законодательством, устанавливающим законные права, интересы подозреваемых, обвиняемых, осужденных.
В соответствии с п. 3 ст. 33 Закона Амурской области "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области" и на основании Положения о представителе уполномоченного в учреждениях Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области первым представителем уполномоченного в ФГУ "ИК-5" стал Семерня А.В.
В настоящее время работа по формированию системы представителей уполномоченного в учреждениях исполнения наказаний практически завершена. Общественные представители назначены в пяти из шести исправительных учреждений.
2.5.Деятельность в сфере правового просвещения и гражданского воспитания населения
Статьей 1 Закона Амурской области "Об уполномоченном по правам человека в Амурской области" предусмотрено, что уполномоченный способствует правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В нашем меняющемся обществе, когда практически ежедневно происходят изменения, касающиеся жизни каждого, правовое просвещение населения имеет особую актуальность. Из-за правовой неосведомленности значительное число нарушений носит скрытый характер и, в конечном итоге, является основой для недоверия граждан к органам государственной власти.
Наиболее эффективной формой работы в данном направлении является непосредственное консультирование граждан. Нужно отметить, что любая консультация требует проработки большого объема нормативных правовых актов, поэтому укрепление правовой базы, получение сотрудниками аппарата уполномоченного прямого доступа к информационным ресурсам Интернета значительно облегчили эту работу. За юридической помощью обратились 373 человека (574 человека получили юридические разъяснения при направлении ответов об отсутствии нарушения прав). Потребность в бесплатной и высокопрофессиональной правовой оценке ситуаций ежегодно увеличивается, причем в этом нуждаются все возрастные и социальные категории населения. Особую же озабоченность вызывает недоступность такой возможности для тех, кто живет за чертой бедности, в отдаленных населенных пунктах области.
В то же время Закон Амурской области от 8 июня 2006 г. N 188-ОЗ "Об оказании юридической помощи гражданам Российской Федерации на территории Амурской области бесплатно" не действует.
В целях повышения юридической грамотности представителей уполномоченного для них и руководителей правозащитных общественных организаций было проведено два обучающих семинара, тематика которых разрабатывалась с учетом пожеланий участников.
Предметный, заинтересованный диалог состоялся на семинаре "Порядок и практика судебной защиты граждан". Об особенностях рассмотрения и решения гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях с учетом их подсудности, порядке обжалования принятых по ним судебных решений рассказали старший прокурор следственного управления прокуратуры, советник юстиции Лищук М.Л., заместитель председателя Амурского областного суда Бороденко Н.А., заместитель начальника отдела защиты гражданских прав человека аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Федотов Т.С. По окончании семинара все его участники получили информационные разработки.
Новой, полезной и своевременной признана информация, полученная участниками во время второго семинара.
В связи с принятием целого ряда поправок в Трудовой кодекс Российской Федерации представители уполномоченного совместно с Пельменевой Р.Н. - главным государственным инспектором труда государственной инспекции труда в Амурской области подробно рассмотрели требования к заключению и прекращению трудового договора, гарантии и компенсации работникам при расторжении трудового договора, способы защиты трудовых прав граждан.
С условиями и порядком исполнения судебных актов арбитражных судов и особенностями рассмотрения арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве) слушателей познакомил Стовбун А.А. - исполняющий обязанности председателя арбитражного суда Амурской области.
За последнее время возросло количество обращений, связанных с нотариальным оформлением наследственных прав граждан. Берлов А.П. - президент нотариальной палаты Амурской области осветил наиболее проблемные ситуации, возникающие в этой сфере.
Гражданско-правовое образование и воспитание несовершеннолетних сегодня имеют особое значение, т.к. перед образовательными учреждениями области стоит задача не только расширять и углублять правовые знания, но и формировать правовое поведение, вырабатывать прочные правовые традиции, преодолевать правовой нигилизм. Поэтому был подготовлен и вышел в свет очередной специальный выпуск "Амурского правозащитника" (Вестник уполномоченного по правам человека), посвященный гражданскому воспитанию несовершеннолетних, в который вошли методические материалы по различным аспектам гражданско-правового образования, разработанные Санкт-Петербургской академией постдипломного педагогического образования и прошедшие экспериментальную проверку.
Более 500 экземпляров специализированного сборника, содержащего материалы по правовому статусу несовершеннолетних, гражданству, регулированию трудовых отношений, реализации ученических социальных проектов создания клуба правоведов, проведения Дня прав человека в школе, создания школьного парламента и других с приложением перечня нормативных правовых актов, были направлены во все общеобразовательные школы, средние специальные учебные заведения и профессиональные училища области.
С докладом о своей деятельности по защите прав граждан уполномоченный выступал перед студентами юридического факультета АмГУ.
Важности знания своих прав и обязанностей, а также гражданской ответственности несовершеннолетних была посвящена беседа со старшеклассниками в центре правовой информации областной детской библиотеки. После этой встречи и передачи в фонд библиотеки изданных аппаратом уполномоченного сборников в его адрес пришло благодарственное письмо от руководства библиотеки с предложением о дальнейшем сотрудничестве.
Формированию правового сознания различных возрастных групп молодежи, гражданской позиции подрастающего поколения, а также повышению профессионального уровня педагогического состава во многом способствуют различные тематические олимпиады, конференции, конкурсы. Второй год наша область принимает участие во всероссийских конкурсах работ учащихся. Организаторами конкурса на территории области являются уполномоченный и департамент образования администрации области.
По результатам всероссийского творческого конкурса, посвященного государственной символике Российской Федерации, "Овеянные славою флаг наш и герб", в адрес которого от Амурской области (по итогам областного конкурса) были направлены 13 работ, две признаны лауреатами и одна - дипломантом.
Все победители конкурса награждены дипломами Федерального агентства по образованию, специальным сборником "Овеянные славою флаг наш и герб", где размещены сведения о лауреатах и дипломантах и творческие работы участников, а также ценными подарками от областного Совета народных депутатов.
Примечательно, что и само награждение победителей состоялось на очередном заседании областного Совета.
В адрес областного оргкомитета по проведению регионального этапа всероссийского конкурса работ учащихся "Права человека глазами ребенка" были представлены 53 работы со всех школ области. Из 29 предложенных к написанию примерных тем дети выбрали 19. Большинство попыталось изучить и раскрыть следующие вопросы: "Кто и как гарантирует права человека в нашей стране?", "Терроризм - основная угроза XXI века", "Что такое демократические выборы?", "Депутат сегодня и завтра: каким он должен быть?", "Нет подростковому суициду", "Права детей и подростков, оставшихся без попечения родителей", "Право ребенка на образование - декларация или реальность?", "Время собирать камни".
Членами оргкомитета отобрано 15 работ как наиболее интересные, творческие и соответствующие основным требованиям Положения о конкурсе. Четыре самые содержательные работы (по две лучшие в каждой возрастной группе), подготовленные на основе анализа большого количества правового материала, с выводами, предложениями, собственным мнением и пониманием причин возникновения различного рода проблем по раскрываемой теме направлены в г. Москву для участия в третьем заключительном этапе конкурса.
Нужно отметить, что важную роль в повышении уровня работ начинают играть развитие информационных образовательных технологий и получение возможности доступа участников образовательного процесса к правовой информации.
III.Основные направления работы по восстановлению нарушенных прав граждан
3.1.Соблюдение прав граждан на жилище и жилищно-коммунальное обслуживание
Среди письменных и устных обращений, поступивших в адрес уполномоченного, первое место занимают жалобы, связанные с конституционным правом граждан на жилище и жилищно-коммунальное обслуживание. В общей доле обращений, поступивших от жителей области, они составляют 23,7%. Граждане жалуются на непомерно высокие цены на коммунальные услуги и энергоносители, ставящие многих на грань выживания; проблемы, связанные с перепланировкой квартир, переводом нежилых помещений в жилые, заключением договоров с управляющими организациями; отсутствие жилья для очередников, десятилетиями ждущих улучшения жилищных условий; бюрократические отписки чиновников по жилищным и коммунальным вопросам. Нередки случаи, когда субъектом нарушения прав жителей выступают соседи, не соблюдающие правила пользования жилыми помещениями и общественный порядок.
В связи с введением в действие нового Жилищного кодекса РФ поступали вопросы по порядку заключения договора социального найма жилого помещения, о предоставлении жилищных субсидий, о правилах признания нуждающимися в улучшении жилищных условий, - по ним давались соответствующие разъяснения. На практике оказалась затруднительной реализация предусмотренной Жилищным кодексом нормы о порядке определения способов управления многоквартирными домами.
Право граждан на жилище включает в себя соответствие условий проживания правилам и нормам эксплуатации жилищного фонда. Однако большая часть обращений связана именно с некачественным предоставлением услуг ЖКХ, несвоевременным ремонтом жилья, техническим состоянием домов, в том числе их ветхостью и аварийностью. В данном случае не могут быть признаны необъективными возмущения граждан по поводу диспропорции между возрастающей стоимостью коммунальных услуг и их качеством. Нужно отметить, что решение не всех проблем упирается в финансовые возможности муниципалитетов, зачастую причина - в бездействии должностных лиц ремонтно-эксплуатационных и обслуживающих предприятий, ненадлежащем контроле за их деятельностью. Тем не менее при всех трудностях руководители органов местного самоуправления при обращении к ним уполномоченного практически всегда оперативно реагируют и принимают меры. При проверке жалоб и восстановлении нарушенных прав граждан в сфере ЖКХ большую помощь оказывает государственная жилищная инспекция администрации области (Еровенко Г.Н.).
В марте к уполномоченному поступила коллективная жалоба жителей дома 139 по ул. им. Горького г. Благовещенска о том, что в январе в их квартирах появился устойчивый запах товаров бытовой химии. Причиной этого стала смена профиля магазина на первом этаже, установившего вентиляционную трубу прямо над окнами, и отсутствие должной реакции на обращения жителей со стороны Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Амурской области. В ходе проверки установлено, что арендатором нежилого помещения с комитетом по управлению имуществом муниципального образования был согласован конкретный перечень строительных работ, в котором отсутствовал монтаж указанной трубы. Тем не менее в нарушение ч. 1 ст. 7.21 КоАП Российской Федерации она была установлена магазином "Любимый" самостоятельно. Территориальное управление Роспотребнадзора также не выдавало санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии объекта установленным требованиям и рекомендовало жителям обратиться по данной проблеме в суд.
Уполномоченным была инициирована повторная проверка с привлечением государственной жилищной инспекции администрации области, специалистов Территориального управления Роспотребнадзора, муниципального предприятия "Жилсервис". По результатам проверки арендатору торговой площади индивидуальному предпринимателю В. выданы предписания на демонтаж самовольно установленной принудительной подачи воздуха в существующий вентиляционный канал; муниципальное предприятие "Жилсервис" г. Благовещенска - на устранение неисправности вентиляционных каналов. После его неисполнения был составлен протокол об административном правонарушении и в конечном итоге расторгнут договор с арендатором торговой площади. В настоящее время демонтаж и ремонт вентиляционной системы произведены другим индивидуальным предпринимателем, открывшим в данном помещении магазин по продаже компьютерной техники.
Коллективное обращение в адрес уполномоченного поступило в феврале от жильцов дома, расположенного по ул. им. Горького, 187, о том, что постановлением мэра города от 6 августа 2004 г. N 2339 Благовещенской городской общественной организации Амурского регионального отделения Союза молодежных жилищных комплексов России в рамках городской программы "Молодой семье - доступное жилье" предоставлен в аренду земельный участок и разрешено строительство 1-й очереди многоквартирного жилого дома в квартале N 139. С этого времени люди, проживающие по договорам социального найма, получали лишь бюрократические отписки о порядке и сроках предоставления квартир, а строительной организацией предлагались варианты расселения, ухудшающие их настоящие условия.
В соответствии со ст. 89 Жилищного кодекса Российской Федерации в случае выселения граждан из жилых муниципальных помещений выделение квартир осуществляется за счет застройщика и не допускается ухудшения условий их проживания. После обращения к мэру города и непосредственной встречи с председателем городской организации Союза МЖК Е. 16 жильцов переселены в благоустроенные квартиры и удовлетворены расселением.
Гражданин Ч., инвалид первой группы, проживающий по адресу: ул. Амурская, д. 152, с 1995 года пытался добиться решения вопроса о перекрытии проезда транспорту со стороны дома, находящегося по адресу: ул. Амурская, д. 154, на внутридворовую площадку, где ранее располагались детская площадка и зеленая зона. После вмешательства уполномоченного в августе силами предприятия МП "Жилсервис" были произведены работы по переносу леерного ограждения.
Гражданка П., проживающая в п. Снежногорском Зейского района, позвонила по телефону в начале декабря и сообщила о том, что замерзает в своей квартире и задыхается от дыма, так как некачественно произведен ремонт печи, а поселковый Совет не принимает никаких мер. Через представителя уполномоченного в Зейском районе было выяснено, что при ликвидации 430 метров аварийной теплотрассы от центральной котельной была предпринята вынужденная мера перевода пяти квартир в п. Снежногорском на печное отопление с установкой автономных котлов. Указанный факт имел место, так как установлен котел недостаточной мощности, а ремонт печи был сделан частично. После разговора уполномоченного с главой Зейского района в течение недели были устранены все неисправности и квартиросъемщику выданы отделочные материалы.
За оказанием содействия в прекращении нарушения жилищных прав жителей трех пятиэтажных домов обратился к уполномоченному глава Тутаульского сельского Совета, депутат Тындинского районного Совета народных депутатов Мангалеев Ю.А. В 2002 году ООО "Тенгрисиб" осуществляло ремонт мягкой кровли указанных домов по ул. Подмосковной, д.д. 1, 2, 3, находившихся тогда на балансе НГЧ-9 Тындинского отделения дороги. Из-за некачественно произведенных работ крыши всех домов после первого дождя потекли до первого этажа, и в течение последующего времени так и не удалось добиться исполнения подрядчиком гарантийных обязательств. После неоднократного общения с главой и первым заместителем главы районной администрации ремонт кровель указанных домов был включен в план мероприятий ГУП "Коммунальные системы БАМ" по подготовке жилищного фонда к эксплуатации в осенне-зимний период 2006 - 2007 года и в октябре ООО "Тенгрисиб" сделан капитальный ремонт кровли.
Устранения нарушений в части правил содержания и ремонта домов удалось достичь еще по 27 аналогичным жалобам.
Заявитель К., проживающий в Селемджинском районе, 1 июня обратился с жалобой на бездействие департамента архитектуры и строительства администрации области в части неисполнения решения Селемджинского районного суда от 15 апреля 2005 года по восстановлению в очереди на получение жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. В настоящее время заявитель восстановлен в очереди с 1 марта 1996 года и состоит в списке пенсионеров на 1 января 2007 года под N 17. Однако с учетом того, что первоочередным правом получения жилищной субсидии обладают льготные категории граждан, а размер выделяемых из федерального бюджета средств незначителен, ожидание получения жилищного сертификата может растянуться еще на долгие годы.
Особо сложным является разрешение вопросов граждан, проживающих в немуниципальных общежитиях (неудовлетворительное техническое состояние, несоблюдение требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенического состояния, непомерно высокая коммерческая плата за коммунально-бытовые услуги).
Так, 4 апреля поступила коллективная жалоба жильцов общежития по адресу: ул. Техническая, д. 48, с. Тамбовка о грубом нарушении их жилищных прав, в том числе инвалидов и детей, из-за отключения с 1 апреля тепло-, водо- и энергоснабжения. Выехав на место, сотрудники аппарата уполномоченного убедились, что факты соответствуют действительности, но, как оказалось на тот момент, общежитие было бесхозным. Тем не менее совместно с главами администраций Тамбовского района (Кулешов Н.Г.) и Тамбовского сельского Совета (Кокоулина Л.В.) удалось достичь компромиссного решения с тепло- и энергоснабжающими предприятиями. В результате последующей работы специально созданной комиссии были проверены условия проживания граждан и содержание всех общежитий в с. Тамбовка. В настоящее время общежитие по ул. Технической, д. 48 оформлено в муниципальную собственность, произведена замена электропроводки, установлены приборы учета электроэнергии в комнатах, выполнен частичный ремонт здания, заключены договоры социального найма, жильцами убрана и благоустроена прилегающая территория.
В более трудной ситуации находятся жильцы двух общежитий ОАО "Дальсвязь" (ранее - ГПСИ "Россвязьинформ"), расположенных по адресу: ул. им. Б.Хмельницкого, д. 52 и ул. им. Горького, д. 159.
В нарушение Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", указывавшего, что приватизация жилищного фонда производится в ином порядке, и постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", определившего, что жилищный фонд и обслуживающие его объекты, расположенные на территориях соответствующего городского Совета народных депутатов, независимо от того, на чьем балансе они находятся, относятся к муниципальной собственности, в 1995 году здания указанных общежитий ГПСИ "Россвязьинформ" неправомерно были включены в пообъектный перечень приватизированного имущества.
Жильцам общежития об этом стало известно лишь в 2006 году, когда ОАО "Дальсвязь" отказалось продлять договоры коммерческого найма и поставило вопрос о возможной продаже общежитий. Под обращением к уполномоченному подписалось более 150 семей. Согласно информационному письму Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1997 г. N 15 "Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий" объекты, указанные в приложении N 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу прямого указания закона. По этому же основанию жилой фонд (независимо от того оформлен ли он в муниципальную собственность в установленном порядке) не может быть объектом продажи в одностороннем порядке. Однако по вопросу передачи имущества между ОАО "Дальсвязь", Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Амурской области и комитетом по управлению имуществом города Благовещенска, несмотря на наличие всех правовых норм, ведется лишь формальная переписка.
В соответствии с п. 4 ст. 3 Жилищного кодекса никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом, другими федеральными законами. Оснований для выселения граждан из жилых помещений без предоставления других равнозначных благоустроенных жилых помещений у ОАО "Дальсвязь" не имелось, поэтому сегодня договоры коммерческого найма с жильцами заключены.
О том, что решение данного вопроса может затянуться на длительный период говорит и тот факт, что прокурором области по результатам проверки обращений проживающих в зданиях жильцов было подано исковое заявление о признании сделки приватизации в части недействительной (ничтожной) и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Решением арбитражного суда Амурской области от 13 ноября 2006 года в удовлетворении исковых требований прокурора Амурской области отказано. Прокурор не согласился с решением суда первой инстанции и подал апелляционную жалобу. Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Амурской области от 29 января 2007 года решение суда от 13 ноября 2006 года оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения. 27 февраля 2007 года прокурором области подана кассационная жалоба в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа. В настоящее время дальнейшая работа по решению данной проблемы во многом зависит от суда кассационной инстанции.
Еще одним примером того, что люди часто оказываются заложниками ситуаций по сделкам с недвижимостью, является проблема группы лиц, проживающих по ул. Новой, 4а с. Игнатьева Благовещенского района.
В сентябре в адрес уполномоченного обратилась группа жильцов этого дома с жалобой на то, что им отказано в прописке по данному адресу, из-за чего они не могут устроиться на работу, получить детские пособия, ссуду в банке.
В результате длительных переговоров и переписки с администрациями Благовещенского района и Чигиринского сельского Совета, а также с Управлением Федеральной миграционной службы по Амурской области было выявлено, что данный дом является административным зданием и не имеет статуса жилого помещения. Ранее он принадлежал ПО "Амурское" по племенной работе и в 1996 году был передан: часть - ЧП "Саакян" в счет погашения кредиторской задолженности по факту выполненных строительно-монтажных работ, часть - в муниципальную собственность Чигиринской сельской администрации (постановление первого заместителя главы администрации района от 24 декабря 1996 г. N 468), где на тот момент и проживали заявители. До момента обращения у них была временная прописка, которая ежегодно продлевалась. В 2006 году в ней было отказано исходя из принадлежности помещения.
Для того чтобы выйти из ситуации 19 января 2007 года в с. Игнатьеве была проведена информационная встреча с заявителями, на которой присутствовали Завьялов А.Ю. - первый заместитель главы Благовещенского района, Брянцев А.С. - глава администрации Чигиринского сельсовета, Засельская И.А. - начальник отдела муниципального хозяйства и градостроительства администрации района, Зыбайло В.И. - директор ООО "Жилсервис" с. Чигири, Т.А.Демиденко - и.о. начальника отдела социальной защиты населения района, Пекина Е.П. - заместитель начальника межрайонного отдела УФМС России по Амурской области, Скередина С.П. - государственный жилищный инспектор Государственной жилищной инспекции Амурской области, а также уполномоченный и представитель регионального отделения партии "Единая Россия".
В результате непростых переговоров было рекомендовано передать в собственность жильцов занимаемые ими помещения, затем данные помещения перевести из нежилого фонда в жилой и уже после этого на законных основаниях решить вопрос с регистрацией по месту жительства.
В феврале т.г. сессия представительного органа Чигиринского муниципального образования приняла решение о безвозмездной передаче жильцам своей доли собственности в этом здании. Естественно, что предстоит еще долгая и кропотливая работа по оформлению права собственности, переводу помещений из нежилого фонда в жилой, но у людей наконец-то появилась хоть какая-то надежда на решение этой проблемы.
Данные факты подтверждают, что, несмотря на многолетнюю запущенность и изношенность жилищного фонда, отсутствие средств на его поддержание и ремонт, соблюдение прав граждан во многом зависит от своевременности, качества и оперативности работы должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями.
3.2.Соблюдение трудовых прав граждан
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Согласно законодательству каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы. Право на труд является одним из неотъемлемых, универсальных и неделимых прав и свобод личности. Однако обращения к уполномоченному о нарушении прав в данной сфере правоотношений по количеству занимают третье место.
Из 135 поступивших обращений 30 признаны обоснованными, в 57 случаях нарушений не установлено, в целом консультации даны по 93 заявлениям, по 2 в рассмотрении отказано, 10 направлены по принадлежности.
Много вопросов поступает в адрес уполномоченного по оплате труда, по порядку и срокам выплаты заработной платы, оплаты времени простоя, применения дисциплинарных взысканий, гарантий и компенсаций. Проверка излагаемых фактов и правомерности заявленных требований осуществляется, как правило, совместно с государственной инспекцией труда по Амурской области, руководитель которой является членом экспертного совета при уполномоченном.
Несмотря на объединенные усилия органов исполнительной власти, прокуратуры, налоговых инспекций, профсоюзных организаций, еще довольно много жалоб поступает о задолженности по заработной плате.
Так, 7 февраля житель г. Белогорска З. обратился с заявлением о том, что работал вахтовым методом в п. Чегдомыне Хабаровского края в ЗАО "Декос", уволился 15 августа 2005 года, но до настоящего времени не может получить полный расчет. После нашего вмешательства уже в течение февраля задолженность по заработной плате в размере 8813 рублей ЗАО была направлена почтовым переводов в адрес заявителя и погашена в полном объеме.
С аналогичной жалобой 22 мая обратился гражданин С., проживающий в г. Благовещенске, работавший в ООО "Благметалл", уволившийся 10 мая, но также не получивший окончательный расчет. 1 июня 2006 года задолженность в сумме 1540 рублей 74 копейки была погашена.
Задолженность по заработной плате различными предприятиями и организациями была погашена еще по 7 заявлениям.
Работники очистных сооружений ООО "Свободный - Водоканал" обратились по вопросу нарушения трудового законодательства в части выплаты заработной платы не в полном объеме и неоплаты сверхурочных работ. При проверке было установлено, что расчет заработной платы в августе 2005 года действительно был произведен без учета повышения МРОТ. После обращения уполномоченного к прокурору г. Свободного работникам были выплачены перерасчет по заработной плате и компенсация сверхурочных работ.
Сложная конфликтная ситуация между работниками и работодателем возникла в ГУП "Тамбовское дорожное управление". Обратившись в марте к уполномоченному, работники предприятия заявили о том, что с ними не заключаются трудовые договоры, им не выплачиваются сверхурочные, неправильно рассчитываются отпускные, не заключен коллективный договор. В ходе дальнейшей проверки, проводившейся совместно с инспекцией по труду в Амурской области, областным отраслевым комитетом профсоюзов, указанные факты нашли подтверждение. Для разрешения конфликта и устранения нарушений уполномоченным и сотрудниками прокуратуры Тамбовского района были проведены несколько встреч с заявителями и директором данного предприятия. Вопросы урегулирования проблем обсуждались также с начальником государственного учреждения "Управление автомобильных дорог Амурской области".
Главный итог работы - заключение нового коллективного договора, соответствующего нормам трудового права в части оспоренных работниками прав и гарантий, оформление исковых заявлений в суд по размерам выплат произведенных перерасчетов заработной платы и создание на предприятии профсоюзной организации.
Конечно, не все так просто и обстановка в коллективе до настоящего времени не нормализовалась, по ряду исков еще идут судебные разбирательства, но хотелось бы надеяться, что серьезных нарушений в сфере трудового законодательства в ГУП "Тамбовское дорожное управление" больше не будет.
Очень актуальной, особенно в контексте борьбы с бедностью, остается проблема оплаты труда ниже минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума. В целях защиты не только трудовых, но и пенсионных прав граждан к уполномоченному обратился начальник ГУ "Управление Пенсионного фонда в Октябрьском районе". Как следовало из письма на 1 октября 2006 года, в связи с занижением фонда оплаты труда и выдачей зарплаты в "конвертах" сумма страховых взносов, не поступивших в бюджет Пенсионного фонда, составила 1081,5 тыс. рублей. В районе 69 страхователей, использующих труд наемных работников, начисляют заработную плату ниже прожиточного минимума, 21 индивидуальный предприниматель и 7 руководителей малого и среднего бизнеса - ниже минимального размера оплаты труда. По договоренности с руководителем государственной инспекции труда в Амурской области и прокурором Октябрьского района на май 2007 года запланирована комплексная проверка по данным фактам.
С учетом одобренных Государственной Думой Российской Федерации поправок в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях в части ужесточения ответственности неплательщиков возможно, что нарушений в этом направлении станет все же меньше.
К сожалению, это не относится к предприятиям-банкротам. 25 жалоб поступили на работников организаций, признанных в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" несостоятельными и находящимися в стадии конкурсного производства. В данной ситуации задолженность по заработной плате относится к требованиям кредиторов второй очереди и покрывается исключительно за счет реализации конкурсной массы. Норма, когда в первую очередь погашаются внеочередные текущие обязательства (расходы, связанные с выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, реестродержателю, текущие эксплуатационные платежи, требования кредиторов по денежным обязательствам, возникшие в ходе конкурсного производства), представляется несправедливой. Конкурсной массы для второй очереди, как правило, не хватает, и получить заработанные денежные средства даже на основании исполнительных документов практически невозможно. Но главным камнем преткновения остается п. 9 ст. 142 данного Закона, согласно которому требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными. В результате тысячи граждан на законных основаниях навсегда расстаются с заработанным.
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было направлено письмо в Правительство Российской Федерации с предложением о внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" в целях обеспечения выплаты заработной платы работникам обанкротившихся предприятий из специально созданных резервных фондов. Определенного решения пока, к сожалению, нет.
В ряде случаев все же удалось изменить ситуацию, но это - скорее исключение, чем правило. Так, в мае поступило обращение от гражданина Ж., проживающего в г. Зее, о невыплате ОАО "Артель старателей "Зея" задолженности по заработной плате в размере 108366,31 рубля. Вскоре по данной проблеме пришли заявления еще от 7 человек. В итоге совместной работы с прокуратурой Зейского района по этому факту в декабре конкурсным управляющим Лагутиным В.А. выплаты были произведены.
Гражданин А., проживающий в г. Благовещенске, с 2004 года не мог получить задолженность по заработной плате с ООО "Дорожник Амура". Обязательства общества в сумме 37864,74 рубля перед заявителем в ноябре были погашены.
Данные примеры приведены по предприятиям, имеющим наибольший имущественный ресурс, защитить же права работников предприятий агропромышленного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства, на которых введена процедура наблюдения, практически невозможно.
По сравнению с предыдущим годом увеличилось число жалоб по вопросам, связанным с увольнением работников. Большую потребность граждане испытывали в консультациях по этому вопросу. Так, с несогласием по уже оформленным увольнениям обратились 14 человек, из них в двух случаях установлено нарушение.
Гражданка П., проживающая в г. Белогорске, пожаловалась на действия директора МУП "Услуги", уволившего ее без оснований, под угрозой физической расправы, и на помощника прокурора, который якобы не передал финансовые документы в ОБЭП. Информация в части неправомерных действий помощника прокурора подтверждения не нашла. После проведенной по факту нарушения трудового законодательства работы заявительница восстановлена на предприятии, ей выплачена зарплата за время вынужденного прогула с 6 февраля по 6 апреля 2006 года.
Житель г. Зеи В. обратился к уполномоченному с заявлением о своем несогласии с действиями руководства ОАО "Зейский ЛПХ", применившего при увольнении ст. 80 (по собственному желанию) вместо п. 3 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации (несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья в соответствии с медицинским заключением), и отказе в подписании акта о его втором профессиональном заболевании. По причине отсутствия необходимых документов заявитель в течение полутора лет не мог пройти медико-социальную экспертизу и получать соответствующие выплаты и льготы. По ходатайству уполномоченного к разбирательству подключились прокурор Зейского района Пивень В.Г. и начальник отдела Роспотребнадзора в г. Зее Бычкова В.И. В апреле акт о профессиональном заболевании был подписан, запись в трудовой книжке изменена, документы направлены в отделение профпатологии областной клинической больницы, а затем - в Фонд социального страхования. В мае произведены выплаты.
Анализируя в целом жалобы, следует отметить, что нарушение трудовых прав граждан в первую очередь допускается по причине правовой неграмотности руководителей. При встречах с работодателями выясняется, что многие из них не владеют даже информацией об изменениях в Трудовом кодексе и о том, что существует обязательный перечень внутренних нормативных актов, регулирующих взаимоотношения с работниками.
3.3.Соблюдение прав человека в местах лишения свободы и прав лиц, находящихся под стражей в системе МВД
Около 20% общего числа жалоб и обращений поступает к уполномоченному от подследственных и осужденных.
Рост количества обратившихся граждан, помещенных в изоляторы временного содержания органов внутренних дел (далее - изоляторы), послужил поводом более детального изучения порядка и условий содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, регламентированных Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений".
С этой целью были посещены те изоляторы, условия содержания в которых породили наибольшее количество обращений и жалоб. Это позволило на месте изучить ситуацию, побеседовать как с заявителями, так и с сотрудниками органов, ответственных за соблюдение условий содержания.
Так, уполномоченным совместно со старшим помощником прокурора области по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний Бердышевым В.Г., прокурором г. Белогорска Сергиенко В.Г., начальником ОВД Белогорска и Белогорского района Забуга И.Н., начальником МОД г. Белогорска Воргачевым А.В., начальником ИВС г. Белогорска Мамоном С.В., консультантом аппарата уполномоченного Леоновой Е.А., представителем уполномоченного г. Белогорска Тамоновой Т.Ф. была проведена комплексная проверка состояния законности в ИВС Белогорского ГРОВД по обеспечению материально-бытовых и иных условий содержания подозреваемых и обвиняемых, соблюдения их гарантий и прав при содержании в ИВС.
В ходе проверки были осмотрены камеры для содержания подозреваемых и обвиняемых, карцер, камеры для содержания административно-арестованных, следственные кабинеты, комната для подогрева пищи, помещение для мытья посуды, помещение для приема передач, помещение для хранения личных вещей и одежды задержанных, душевая комната, кабинет медицинского работника и другие помещения. Состоялась беседа с лицами, содержащимися в данном учреждении, выслушаны вопросы и просьбы, даны пояснения.
По результатам проверки рекомендовано устранить ряд нарушений по условиям содержания подозреваемых и обвиняемых: недостаточное освещение, отсутствие радиодинамиков, постельного белья.
Отдельно было указано на нарушение норм, устанавливающих специальный режим содержания в ИВС, предусмотренных ст.ст. 30, 31, 33 Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", так как на время проверки в камерах содержались как впервые привлекаемые к уголовной ответственности, так и лица, ранее содержавшиеся в местах лишения свободы. Данные нарушения рекомендовано устранить в установленные сроки.
Ряд жалоб, поступающих в адрес уполномоченного, затрагивает санитарно-гигиеническое состояние изоляторов.
Характерным примером тому могут служить жалобы следственно-арестованных К., М., М., содержащихся в ИВС г. Райчихинска, которые сообщили о том, что из-за отсутствия вентиляции ощущается недостаток кислорода, не соблюдаются нормы и качество выдаваемой пищи.
12 мая уполномоченным совместно с прокурором г. Райчихинска Кононенко Б.В., начальником ГРОВД г. Райчихинска Фисенко В.Г., консультантом аппарата уполномоченного Леоновой Е.А., представителем уполномоченного в г. Райчихинске Даниловым Н.А. был посещен ИВС г. Райчихинска.
Во время проверки проводился осмотр камер, служебных и подсобных помещений, изучалась служебная документация, опрашивались лица, содержащиеся в ИВС, проводились беседы с должностными лицами Райчихинского ГРОВД.
Установлено, что во всех камерах отсутствует необходимое оборудование: скамейки и столы для приема пищи, шкафы для хранения индивидуальных принадлежностей и продуктов, вешалки для верхней одежды, полки для туалетных принадлежностей, бачки для питьевой воды, радиодинамики, светильники ночного освещения закрытого типа. Стены оштукатурены раствором с набрызгом (под шубу), что категорически запрещено. В камерах ИВС нет осветительных ламп, поэтому освещение недостаточное, люди не имеют нормальной возможности читать и писать. В камерах отсутствуют деревянные полы, не огорожены туалеты, не выдается бумага для гигиенических целей.
При обходе изолятора временного содержания от подозреваемых и обвиняемых поступили жалобы на духоту в камерах, отсутствие свежего воздуха и естественного освещения. Нужно отметить, что изолятор временного содержания г. Райчихинска оборудован приточно-вытяжной вентиляцией, работающей в круглосуточном режиме, кроме того, имеется принудительная вытяжная вентиляция камер. Тем не менее вентиляция не в состоянии заменить естественного поступления воздуха.
В ИВС г. Райчихинска построены прогулочные дворики для ежедневных прогулок продолжительностью не менее одного часа. Прогулка предоставляется в светлое время суток.
По результатам проверки прокурором г. Райчихинска взято на личный контроль соблюдение установленных законом условий содержания подозреваемых и обвиняемых в изоляторе временного содержания.
Последующие посещения изоляторов временного содержания показали, что руководителями районных и городских органов внутренних дел начата работа по устранению недостатков (обеспечение обвиняемых и подозреваемых постельными принадлежностями).
Однако для приведения изоляторов временного содержания в полное соответствие требованиям Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" потребуется не только значительное время, но и существенное вложение бюджетных ресурсов.
В текущем году продолжена практика конструктивного взаимодействия с органами Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Амурской области, прокурором области по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.
По состоянию на 1 января 2007 года на территории области функционируют шесть исправительных учреждений, из них: два общего режима (ФГУ "ИК-5", пос. Тахтамыгда Сковородинского района и ФГУ "ИК-8", г. Благовещенск); два строгого режима (ФГУ "ИК-2", с. Возжаевка, Белогорского района и ФГУ "ИК-3", с. Среднебелое Ивановского района); одно лечебно-исправительное учреждение (ФГУ "ЛИУ-1", г. Свободный); одна колония-поселение (ФГУ "КП-4", пос. Приозерный Ивановского района). Кроме этого, на базе ИК-2 функционирует изолированный участок особого режима, а на базе ИК-5 и ИК-8 - изолированные участки строгого режима. При ЛИУ-1, ИК-2, ИК-5 и ИК-8 функционируют участки колонии-поселения.
Наполняемость всех учреждений УИС области в 2006 году увеличивалась. На конец отчетного периода в них содержалось 5232 осужденных.
Количество жалоб, поступивших из исправительных учреждений
├───┐ │ 5 │ 9 ├───┤ │ 4 │ 9 ├───┴──────┐ 1 │ 3 │ 23 ├──────────┴───┐ │ 2 │ 29 ├──────────────┴─────────────────────────────────────────────┐ │ 1 │ 175 └────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ ┌─┐ │1│ ФГУ "ИЗ-28/1" │2│ ФГУ "ИК-3" │3│ ФГУ "ИК-2" │4│ ФГУ "ИК-5" │5│ - ФГУ "ИК-8" └─┘ └─┘ └─┘ └─┘ └─┘ |
Среди обращений, поступивших в аппарат уполномоченного от осужденных, большинство составляют жалобы на некачественное питание и неудовлетворительные санитарно-гигиенические условия содержания, на действия администрации (в том числе перевод в ПКТ, ШИЗО, строгие условия содержания), по пенсионным вопросам (оформление, задолженность, удержания), на несогласие с решением суда.
25 писем поступили с просьбой о личной встрече с уполномоченным или его представителем, 11 - о направлении представителя уполномоченного для участия в судебном заседании. Отдельно следует отметить, что за отчетный период не было ни одного случая принудительной задержки писем, адресованных осужденными уполномоченному, администрациями мест принудительного содержания.
По всем поступающим в адрес уполномоченного заявлениям проводилось тщательное расследование, в том числе проверки с выездом в исправительные учреждения.
В аппарат уполномоченного поступило заявление от осужденного В., который жаловался на нарушение его прав со стороны медицинской службы учреждения. По словам заявителя, он неоднократно обращался к начальнику санчасти с заявлением о необходимости направления на медицинское обследование и медико-социальную экспертизу, однако этого не было сделано. После обращения уполномоченного по данному заявлению к прокурору области по надзору и начальнику УФСИН осужденный В. был этапирован в областную больницу УФСИН России по Амурской области для обследования и решения вопроса о направлении установленных законом документов на медико-социальную экспертизу.
В октябре состоялся выезд уполномоченного с рабочей группой в ФГУ "ИК-5" (п. Тахтамыгда Сковородинского района). В ее состав, кроме уполномоченного, вошли Симоненко А.Г. - помощник начальника УФСИН России по Амурской области по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе и консультант аппарата уполномоченного Леонова Е.А.
В ходе посещения учреждения были проверены состояние коммунально-бытовых объектов и столовой, рацион и нормы питания осужденных, подготовка подразделения к работе в осенне-зимних условиях.
21 декабря по жалобам осужденных состоялся выезд консультанта аппарата уполномоченного по правам человека совместно с помощником начальника УФСИН России по Амурской области по соблюдению прав человека в уголовно-исполнительной системе полковника Симоненко А.Г. в ФГУ "14/3" (ст. Среднебелая).
Особо следует отметить, что администрацией данного учреждения созданы все условия для занятий в общеобразовательной школе, получения профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных.
Учебный план школы составляется на основании базисного учебного плана и сохраняет в необходимом объеме содержание образования, являющегося обязательным на каждой ступени обучения, сбалансированность между предметными циклами и отдельными предметами. Уровень недельной нагрузки на ученика не превышает предельно допустимого. Школа работает в режиме пятидневной недели и является методической базой для школ УФСИН по Амурской области.
Всего за отчетный период 37 раз уполномоченный и сотрудники аппарата уполномоченного по заявлениям граждан выезжали в учреждения исполнения наказания, где, помимо рассмотрения жалоб, как правило, проводятся информационные встречи с сотрудниками, осуществляется личный прием.
По результатам проводимых в исправительных учреждениях проверок выявлены факты нарушения прав осужденных на охрану здоровья, материально-бытовое и пенсионное обеспечение. Условия содержания осужденных еще далеки от общепринятых международных стандартов.
Вместе с тем вызывает удовлетворение тот факт, что руководители некоторых учреждений исполнения наказаний стали воспринимать нас как помощников. Как пример, можно процитировать письмо начальника ФГУ "ИЗ-28/1" УФСИН России по Амурской области Марьева П.А.: "Уважаемая Любовь Сергеевна, от имени сотрудников учреждения выражаю благодарность консультанту Вашего аппарата Леоновой Елене Алексеевне, которая регулярно ведет прием подследственных, разбирается с поступившими жалобами и заявлениями, проводит консультирование обратившихся к ней граждан. В связи с изложенным надеюсь, что направление этой деятельности Вашего аппарата будет регулярным, а по возможности и более активным с привлечением большего количества Ваших специалистов.".
Одним из итогов этой работы стало выступление уполномоченного на коллегии УФСИН России по Амурской области по вопросу "Об организации работы по соблюдению прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы и мерах по ее совершенствованию".
При обсуждении вопроса "О демографической ситуации в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации" на административном совете при губернаторе области в январе 2007 года в выступлении уполномоченного отдельно была подчеркнута необходимость создания областного центра социальной адаптации лиц, освобожденных из мест лишения свободы, для проведения медико-социальной реабилитации категорий населения, попавших в силу жизненных обстоятельств в сложные условия существования. Это предложение было включено в постановление губернатора.
IV.Специальные вопросы года
4.1.За строкой закона - дети
Генеральная Ассамблея ООН в ноябре 1989 года приняла Конвенцию о правах ребенка, в которой закреплены гарантии осуществления целого ряда прав ребенка. Государства, присоединившиеся к Конвенции, в том числе и Россия, несут юридическую ответственность за свои действия в отношении детей. Положения Конвенции сосредоточены на основных четырех требованиях: обеспечивать права детей на выживание, развитие, защиту и активное участие в жизни общества.
В связи с широким обсуждением проблем детей в последние годы на разных уровнях власти и гражданского общества во исполнение Конвенции государством во многом пересмотрено национальное законодательство и принят ряд конструктивных и конкретных мер в целях улучшения положения детей. В целом сегодня сформирована правовая основа обеспечения прав данной наиболее уязвимой группы общества.
Отдельно следует выделить Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 124 "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в котором определена цель государственной политики в интересах детей - осуществление их прав, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Законодательные изменения внесены в Семейный, Трудовой, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Налоговый кодексы Российской Федерации, ряд законов и другие нормативные правовые акты. Активно реализуются национальные проекты, целевые программы.
Условно совокупность прав ребенка можно разделить на шесть основных групп. Первая группа включает такие права, как право на жизнь, на имя, на равенство в осуществлении других прав; вторая группа - права на семейное благополучие; третья группа - права на свободное развитие личности ребенка; четвертая группа прав призвана обеспечить здоровье детей; пятая группа ориентирована на образование детей и их культурное развитие (право на образование, на отдых и досуг, право участвовать в играх и развлекательных мероприятиях, право участвовать в культурной жизни и заниматься искусством); шестая группа направлена на защиту детей от экономической и другой эксплуатации, от привлечения к производству и распространению наркотиков, от античеловеческого содержания и обращения с детьми в местах лишения свободы.
Нужно отметить, что за последние два года на территории области также наиболее активно совершенствуется региональная законодательная база, направленная на укрепление института семьи, усиливающая и укрепляющая гарантии прав и законных интересов детей.
Однако приходится констатировать, что юридическое закрепление прав детей не всегда ведет к их фактическому соблюдению, качественному и полному обеспечению их реализации.
В соответствии со ст. 44 Конвенции о правах ребенка каждое государство - участник Конвенции обязано раз в пять лет представлять в Комитет ООН по правам ребенка доклад о положении детей в данном государстве. Российской Федерацией такой доклад был представлен в Комитет в 2003 году и рассмотрен на 40-й сессии 28 сентября 2005 года. По итогам его рассмотрения внесено 90 заключительных замечаний и рекомендаций по поводу несовершенства российского законодательства и отсутствия механизмов независимого контроля за соблюдением прав детей. Среди них замечания, касающиеся ухудшения показателей здоровья подростков и недостаточности усилий по распространению здорового образа жизни; увеличения неграмотности среди молодежи, особенно девочек, и отсутствия во всех субъектах Российской Федерации законодательных и административных мер по обеспечению доступности образования для детей беженцев, лиц, ищущих убежища, и лиц, перемещающихся внутри страны; роста числа "детей улицы", их незащищенности в отношении всех форм злоупотребления и эксплуатации; эксплуатации детского труда; вовлечение в наркоторговлю, проституцию, порнографию. А также в связи с недоступностью для них услуг здравоохранения и образования; отсутствием достаточных усилий по предотвращению торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и мер защиты лиц, ставших жертвами такой торговли; несоответствием положения Конвенции по отправлениям правосудия в отношении несовершеннолетних.
Это далеко не полный перечень замечаний к Российской Федерации в лице всех ее субъектов в связи с многочисленными нарушениями прав, свобод и законных интересов детей, которые не могут не вызывать тревогу за их настоящее и будущее.
В соответствии со ст. 58 Семейного кодекса Российской Федерации каждый ребенок имеет право на имя, отчество и фамилию.
Имя ребенка дается по соглашению родителей, отчество присваивается по имени отца, если иное не предусмотрено законами субъекта Российской Федерации или национальным обычаем, фамилия определяется фамилией родителей. При разных фамилиях родителей ребенку присваивается фамилия отца или фамилия матери, если иное не предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Изменение имени и фамилии ребенка возможно с его согласия только при достижении им возраста 10 лет.
Детское население области в возрасте от 0 до 18 лет на 1 января 2006 года составило 210850 человек, или 24% общей численности населения на этот период. Все имеют регистрацию в органах ЗАГС. Однако нарушения прав детей на получение имени, фамилии и отчества имеют место при отказе от ребенка в роддоме. В 2005 году областным судом было рассмотрено 4 дела по поводу установления происхождения детей.
Право на образование закреплено статьей 43 Конституции Российской Федерации и является универсальным. Общественные отношения, связанные с организацией и получением образования, регулируются Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Государство гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. При этом основное общее образование обязательно.
Система образования области включает 435 муниципальных образовательных учреждений (33 - начального, 339 - среднего (полного) общего образования), в которых обучается 97257 школьников. Из них: 18 вечерних (сменных) школ, где обучается более 4 тысяч человек, стабильно функционируют 6 гимназий, 1 прогимназия, 3 общеобразовательных лицея, 2 негосударственных общеобразовательных учреждения, 4 школы - детских сада, 80 учреждений дополнительного образования детей (74 муниципальных и 7 областных), в которых занимается около 50 тысяч детей и подростков. Таким образом, в области обеспечено право выбора форм и направленности образования в соответствии с личностными особенностями ребенка. Но, к сожалению, дополнительное образование по-прежнему труднодоступно для отдельных малонаселенных пунктов области.
Законодательно закрепленная норма обязательного основного общего образования трансформируется таким образом, что сохраняет силу до достижения школьником возраста 15 лет. Это позволяет учащемуся при желании покинуть образовательное учреждение, и у администрации нет права его задерживать. И наоборот, если несовершеннолетний не получил основного общего образования и ему не исполнилось 15 лет, то несмотря на его желание при отсутствии веских оснований, указанных в законе, администрация школы не вправе его исключить. Однако данная норма нарушается целым рядом образовательных учреждений, уставы и внутренние акты которых содержат положения, нарушающие права детей: исключение из школы без согласования с комиссией по делам несовершеннолетних, условное исключение из школы без согласования с комиссией по делам несовершеннолетних, условное исключение из школы, временное зачисление в учреждение. В итоге в прошлом учебном году в 10 классы принято 75,3% численности учащихся, в 2005 - 73,6%, в 2001 - 71,7%.
Впервые в истории нашей страны большое количество детей не посещают школу и, соответственно, остаются полностью или частично неграмотными. В 2005 году в возрасте от 7 до 15 лет в области не обучалось 53 человека, в 2004 - 58, в 2003 - 39. Согласно существующим экспертным оценкам сегодня в России насчитывается свыше двух миллионов неграмотных детей. Многим из них уготована незаслуженно тяжелая судьба.
На фоне ежегодного снижения общей детской численности сокращается и наполняемость классов. Вместе с тем из-за недостатка школьных помещений дети продолжают обучаться в две смены. Всего во вторую смену занимается 17,4% детей общего числа учащихся.
В связи с реформой образования детскому саду отведена роль не только воспитания, но и образования детей. Однако право на дошкольное воспитание и образование для многих родителей остается нереализованным (в 2005 году в дошкольных образовательных учреждениях на 100 мест в среднем приходилось в городской местности - 115 детей, в сельской - 68; в 2004, соответственно, 112 и 64). 323 дошкольные учреждения области посещают 22700 детей, или только 49,5% общего числа детей дошкольного возраста. В настоящее время проблема нехватки дошкольных учреждений особенно обострилась. Кроме этого, при возросшей потребности в услугах дошкольных учреждений важно сохранить доступность оплаты их посещения.
На начало года в области насчитывалось 26 учреждений начального профессионального образования, на конец года - 25. Постановлением губернатора области реорганизовано ПУ N 20 путем его присоединения к ПУ N 23.
Обучение в учреждениях начального профессионального образования ведется по 52 профессиям, включающим в себя 67 профессий общероссийского классификатора профессий рабочих и служащих.
Число обучающихся составляет 10370 человек, или 93,3%, к 2005 году, в том числе: 1150 человек из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и 179 человек с ограниченными возможностями развития.
По сравнению с 2001 годом численность учащихся сократилась более чем на 1000 человек. По окончании обучения только немногим более 40% выпускников получают направление на работу на предприятия и в организации области, около 20% получают право свободного трудоустройства, а более трети остаются нетрудоустроенными.
Законодательством Российской Федерации установлено, что для реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период учебы.
В настоящее время в области функционирует 28 учреждений интернатного типа. В 2006 году открыт детский дом N 22 в с. Дмитриевка Ивановского района на 60 мест; реорганизована специальная (коррекционная) школа-интернат N 6 в с. Пояркове в специальную (коррекционную) школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.
В учреждениях интернатного типа воспитывается 3137 детей, из которых 1606 - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, 741 - дети-инвалиды. Вызывает тревогу дальнейшая судьба этих детей, так как поступление выпускников учреждений интернатного типа на учебу в профессиональные училища, средние специальные учебные заведения либо их трудоустройство за последние три года снижается.
Следующей проблемой, на которую следует, на наш взгляд, обратить особое внимание, является создание достоверного банка данных на несовершеннолетних, имеющих закрепленное жилье, пригодное для проживания, а также на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками образовательных учреждений и нуждающихся в предоставлении жилых помещений из государственного и муниципального жилищного фонда. Как показывает практика, именно эта проблема наряду с проблемой трудоустройства данной категории лиц наиболее злободневна и часто является предметом обращения не только в адрес уполномоченного, но и в судебные инстанции. Не единичны факты нарушения органами местного самоуправления жилищных прав социально незащищенных детей. На внеочередном учете по предоставлению жилья в органах местного самоуправления состоит около 2000 нуждающихся несовершеннолетних, в том числе более 700 - воспитанники сиротских учреждений, которым не гарантируется жилье после выпуска, и они вынуждены проживать у родственников и знакомых. Поэтому чрезвычайно важно обеспечить бюджетное финансирование поправок, внесенных недавно в Закон Амурской области "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", уточняющих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Всего в области насчитывается около 7 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что более чем на 1000 человек больше, чем в 2003 году. По-прежнему приоритетной формой семейного устройства остается опека (попечительство). По состоянию на 1 января 2005 года под опекой граждан находилось 2825 детей, на 1 июля 2006 года - 3064 ребенка, на 1 ноября 2006 года - 3137. Наметилась тенденция к развитию института приемной семьи. Так, в декабре 2005 года в области функционировало 28 приемных семей, в которых воспитывалось 104 ребенка, по состоянию на 1 июля 2006 года - 46 семей, в которых воспитывалось 163 ребенка. Вместе с тем их число остается ничтожно малым по сравнению с количеством детей-сирот, поэтому становление института приемной семьи является чрезвычайно важным в современных условиях и требует комплексного подхода.
В области действует один дом-интернат для глубоко умственно отсталых детей на 205 мест. В настоящее время практически готов к эксплуатации еще один корпус на 100 мест с просторной, хорошо оборудованной столовой, что значительно улучшит условия их проживания и обслуживания. В Малиновском доме-интернате в соответствии с уставом учреждения дети обучаются по специальной программе. Количество проживающих в Малиновском доме-интернате ежегодно увеличивается и сегодня составляет около 200 детей-инвалидов. Дальнейшей их перспективой по достижении 18 лет, как правило, является определение в один из домов-интернатов для инвалидов.
Таким образом, краткий статистический анализ возможностей реализации права на образование показывает, что в области сформировано образовательное пространство. Вместе с тем проблема хронического недофинансирования этой сферы не позволяет всем учреждениям в равной степени создавать достойные материально-технические условия участникам образовательного процесса; не способствует повышению качества образовательных услуг, которое по-прежнему остается неравным. Административный ресурс всех уровней часто отвлекается на поиск внутренних резервов и дополнительных источников финансирования, делая руководителей учреждений заложниками различных финансовых, правовых и организационных нарушений.
По информации прокуратуры области о проверке исполнения полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного общего образования органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предъявляемым требованиям, приняты 362 меры прокурорского реагирования, направлены 128 представлений, по которым более 50 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, из них 7 - руководители школ, возбуждены 6 уголовных дел, направлены 3 исковых заявления в суд.
Серьезное опасение вызывают поборы и злоупотребления на всех уровнях образовательной иерархии. Родителей воспитанников детских садов, школьников и студентов настойчиво призывают к оказанию посильной материальной помощи учебному заведению. Широко практикуется переэкзаменовка на коммерческой основе, когда за незнание можно просто заплатить. Процесс предоставления "теневых" образовательных услуг приобретает все более четкую логику, структуру и прейскурант. Все выше обесценивается диплом. Обязанность учащихся оказывать посильную материальную помощь заложена даже в уставы некоторых общеобразовательных школ области.
К сожалению, в новой редакции Закона Российской Федерации "Об образовании" статья 40 "Государственные гарантии приоритетности образования", устанавливающая государственные гарантии ежегодного выделения финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов были исключены. Снижен также и уровень гарантий как учащимся, так и профессорско-преподавательскому составу учебных заведений, отменено дополнительное финансирование обучения детей с ограниченными возможностями, одаренных детей. Вузы и другие учреждения образовательной сферы лишились права на освобождение от уплаты всех видов налогов. Исключена возможность предоставления льгот в будущем и образовательным учреждениям дополнительного образования. Из ст. 18 "Дошкольное образование" Закона Российской Федерации "Об образовании" исключено положение о том, что "государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения".
Таким образом, фактически сняты нормативно зафиксированные финансовые обязательства перед российским образовательным сообществом, что ведет к снижению участия государства в обеспечении образовательных прав детей. Назревает реальная проблема вытеснения бесплатного обучения, гарантированного Конституцией Российской Федерации и законодательством об образовании. В области 61,2% детей относятся к категории малообеспеченных, для большинства из них путь к образованию будет просто непреодолимым, в том числе и для лучших, наиболее способных и целеустремленных выпускников общеобразовательных школ.
Неадекватный уровень гарантированной оплаты труда учителей и преподавателей, существующий уже более чем 10 лет, также противоречит ратифицированным нашей страной международным актам. Уже осуществленное повышение заработной платы и даже запланированное к 2008 году повышение в два раза не представляется достаточным. По всей видимости, отток преподавательских кадров продолжится, а процесс их обновления замедлится еще больше. На 1 сентября этого учебного года численность учителей по сравнению с предыдущим годом уменьшилась на 215 человек, в том числе в сельской местности на 182 учителя.
Вызывают озабоченность степень износа основных фондов учреждений интернатного типа и условия содержания в них, так как там на воспитании находится именно та категория детей, за которую полностью ответственно государство.
Выше уже говорилось о некоторых законодательных изменениях, добавивших трудностей образовательной системе. Однако обращают на себя внимание другие не вполне безобидные новации, принятые в развитие Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. В частности, разрабатываемые новые образовательные школьные стандарты предполагают сокращение учебной нагрузки на 25%. На практике эта новация чревата снижением либо качества образования, либо его доступности, поскольку предполагается, что урезанные 25% учебной нагрузки будут оплачиваться непосредственно родителями учащихся по желанию и, следовательно, будут носить факультативный характер. Будет ли возможность у всех родителей постоянно вносить определенную плату за факультативные образовательные услуги, в то время как предусмотренные для этих целей субсидии не всегда доходят до своих адресатов или используются не по назначению (особенно в социально неблагополучных семьях). На наш взгляд, замена обязательных и бесплатных образовательных услуг на факультативные и платные в настоящее время недопустима.
Вряд ли оправдана и планируемая замена сметного финансирования образовательных учреждений нормативным. В случае полного следования финансовых средств за конкретным учеником, как это предполагается, переход на нормативное финансирование может повлечь за собой закрытие школ, лицеев, гимназий и других образовательных учреждений с малым количеством учеников.
Одним из крупнейших проектов, рассчитанных на десятилетия, стало введение единого государственного экзамена (ЕГЭ).
В принципе можно надеяться, что эта мера, во-первых, позволит уменьшить нервную и интеллектуальную нагрузку выпускников за счет объединения выпускных и вступительных экзаменов; во-вторых, обеспечит всем выпускникам средних школ объективно равные возможности для поступления в лучшие вузы страны; в-третьих, будет немало способствовать снижению уровня коррупции и ограничению масштабов "теневых" образовательных услуг. Однако многими специалистами уже признано, что предлагаемые на ЕГЭ задания не позволяют проверить у экзаменующегося самое существенное - способность думать, рассуждать анализировать. По сути, востребованной оказывается только память. Опасения вызывает и то, что обязательное и повсеместное введение ЕГЭ может привести к нарушению принципа состязательности при зачислении в вузы, гарантированного ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации.
Поэтому при проведении ЕГЭ должна сохраняться добровольность его выбора не столько учебным заведением, сколько непосредственно самим учащимся как возможного способа итоговой аттестации и перехода на следующую ступень обучения.
Еще один проект, вызывающий беспокойство, - изменение статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений на автономные учреждения (АУ) и государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО). Как известно, изменение организационно-правовой формы не влечет за собой перехода всех прав, обязанностей и гарантий, принадлежащих в соответствии с законодательством образовательным учреждениям. Поэтому может сложиться ситуация, при которой законодательно закрепленные на данный момент гарантии будут просто упразднены и более чем вероятной станет приватизация новых АУ и Г(М)АНО, хотя ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации прямо запрещено издавать законы, каким-либо образом умаляющие или отменяющие права и свободы, в данном случае участников образовательного процесса.
В Конвенции о правах ребенка отмечается, что права ребенка должны соблюдаться внутри семьи, права ребенка неотделимы от семьи и именно семья несет за него ответственность. Семейным кодексом Российской Федерации закреплено, что семья должна предоставлять ребенку оптимальные возможности для формирования личности, способствовать расширению его социокультурных отношений, готовить его к самостоятельной жизни и воспитывать.
За последние три года число родившихся в области уменьшилось на 19900 человек (2,3%). Рождаемость продолжает снижаться. В 2005 году смертность превысила рождаемость на 40% и продолжает расти. Это самый высокий показатель смертности и самый низкий показатель рождаемости начиная с 1963 года. По причине разводов в 2005 году распались 4167 семей, или 60,4% заключенных браков. Около 60% разводов приходится на семьи с детьми. Общее количество неполных семей в области - 38740 (28,2% общего числа семей), и это на 28,2% больше, чем в предыдущем году. Изменения, произошедшие за относительно короткий период в брачном и репродуктивном поведении, способствовали распространению нерегистрируемых браков и росту внебрачной рождаемости, уровень которой в области один из самых высоких на Дальнем Востоке и больше чем в России (из общего количества родившихся 946 детей приходится на матерей в возрасте от 15 до 17 лет).
В Послании Президента России Федеральному Собранию от 10 мая 2006 года сказано: "... никакая миграция не решит наших демографических проблем, если мы не создадим надлежащие условия и стимулы для роста рождаемости здесь, у нас, в нашей собственной стране. Не примем эффективных программ поддержки материнства, детства, поддержки семьи".
Сегодня роль семьи как гаранта экономической безопасности и развития детей ослаблена. Изматывающая вынужденная сверхзанятость родителей, поиски более высокого заработка, постоянные психологические перегрузки, бытовая неустроенность, пьянство существенно осложняют взаимоотношения родителей и детей. Главная особенность нынешней атмосферы воспитания в семьях - возросшая отчужденность родителей и детей, дефицит душевности, ласки, эмоциональности, внимания к детям и их проблемам. Родители часто не понимают, что ребенок не готовится к жизни - он уже живет. А когда ребенку плохо в семье (что необязательно связано с физическим насилием, чаще - с насилием психологическим), когда его не замечают (а ребенок воспринимает это как насилие), он уходит из семьи, не обязательно в прямом смысле слова, но как личность. Семья перестает на него влиять. Улица сегодня - это одно из самых уязвимых пространств в большом количестве стран и у нее свои сюжеты: оказавшись без внимания взрослых, ребенок может совершить правонарушения, сам подвергнуться насилию, "сесть на иглу", подвергнуться многим другим опасностям. Но это все вторично, первично - неблагополучие семьи.
Причины неблагополучия семей на поверхности. Это, в первую очередь, те семьи, а в них дети, которые не выдержали перестройки (рыночные цены, потеря работы, месяцами, а то и годами невыплата заработной платы и даже детских пособий). Задолженность по детским пособиям за 1996 - 2000 годы стала погашаться только с 2004 года (59737300 рублей). В результате долг области за эти годы остался не востребованным в сумме 14796300 рублей (выезд на другое место жительства, смерть, лишение родительских прав, оформление опеки).
На 1 июля 2006 года в органах социальной защиты населения состояло на учете 5146 неблагополучных семей (2005 - 5232, 2004 - 5589), на учете в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав - 4500 семей, в них 8700 детей, в органах внутренних дел - 769 детей.
Прокурорами городов и районов привлечены к административной ответственности более 500 родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию детей. За последнее время ежегодно к уголовной ответственности по статье 156 Уголовного кодекса Российской Федерации за жестокое обращение с детьми привлекаются более 100 родителей, что больше, чем в 2004 году на 220%.
Ст. 56 Семейного кодекса Российской Федерации к важнейшим личным правам ребенка отнесено его право на защиту прав и законных интересов. В защиту прав и законных интересов несовершеннолетних только за 4 месяца 2006 года были возбуждены 118 дел (в 2005 - 56), предъявлены 800 исковых заявлений в суд, 693 родителя лишены родительских прав (за 6 месяцев 2005 года - 360), 3893 дела на родителей рассмотрено комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. 13000 протоколов составлены сотрудниками органов внутренних дел.
Несмотря на это, ситуация по многим показателям ухудшается. В течение трех лет, по данным правоохранительных органов, в федеральном и местном розыске находились 2987 детей и подростков, из них: 1698 - ушедших из семей, 1042 - из государственных учреждений. Разысканы 2935 детей и подростков.
За 2005 год выявлены 1507 безнадзорных и беспризорных детей, 795 возвращены родителям, остальные распределены по приютам, социальным группам, больницам, интернатным учреждениям. В 2006 году на территории области также выявлены более 1000 безнадзорных детей.
На профилактическом учете в органах внутренних дел области состоит 2930 подростков, в том числе: 1411 (48%) из неполных семей или не имеют родителей; 803 (27%) не работают и не учатся; 62 не имеют образования; 30 не имеют опекунов-попечителей. Большинство из них легко совершают антиобщественные деяния и идут на преступления.
За совершение преступлений в 2005 году доставлены в органы внутренних дел 4572 несовершеннолетних, в том числе: 1206 (26%) детей в возрасте до 14 лет, 838 (18%) не работают и не учатся, 1768 (39%) - не имеют образования или имеют начальное образование, 656 (14%) беспризорных и безнадзорных, 360 не имеют родителей, опекунов, попечителей, 281 - проживает в приютах, детских домах, интернатах.
Преступления несовершеннолетними совершаются главным образом по 3 направлениям: преступления против личности (убийство, умышленное причинение тяжких телесных повреждений, изнасилование - 69); преступления против собственности (кража, разбой, вымогательство - 1393); преступления против общественной безопасности и здоровья граждан (хулиганство, сбыт наркотиков и оружия - 108).
Коэффициент преступности несовершеннолетних в области является одним из самых высоких в Дальневосточном федеральном округе и России. В первом полугодии 2006 года он составил 149 и превысил среднероссийский показатель в 1,7 раза. Наиболее существенный рост подростковой преступности отмечается в г. Райчихинске, Архаринском, Тындинском, Ивановском, Октябрьском, Серышевском районах.
Вызывает тревогу тот факт, что в 2006 году в совершении преступлений приняли участие на 18% больше учащихся и на 74% студентов.
Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" определены органы и учреждения системы профилактики. Сегодня в области одной из нерешенных проблем остается своевременность оказания помощи детям, находящимся в неблагополучной обстановке, и их устройство в специализированные или интернатные учреждения. Несмотря на то, что за последние пять лет количество таких учреждений в области увеличилось в два раза, их по-прежнему недостаточно. Сегодня более 300 детей нуждаются в устройстве в интернатные учреждения, 60 детей в возрасте до 3-х лет при отсутствии показаний находятся в лечебных учреждениях в ожидании очереди в Дом ребенка, многие выпускники длительное время находятся в социальных приютах. Такие факты имеют место в г. Шимановске, Сковородинском, Тындинском и других районах области. Всего за последние три года органами системы профилактики совместно с органами местного самоуправления выявлены около 4 тысяч детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, каждый второй из них определялся в лечебно-профилактические учреждения вследствие безнадзорности.
На территории области по-прежнему отсутствует областная комплексная программа, направленная на профилактику безнадзорности, преступности несовершеннолетних, защиту их прав, социальную реабилитацию и адаптацию в обществе. Не приняты такие программы и муниципальными образованиями.
На заседании Государственной Думы Российской Федерации 20 марта 2006 года в итоге обсуждения опыта работы по рассмотрению дел в отношении несовершеннолетних было отмечено, что ввиду неэффективности деятельности органов и учреждений системы профилактики назрела необходимость их реформирования.
На заседании коллегии прокуратуры области в апреле 2006 года говорилось не только об отсутствии такой системы, слабом контроле, бездействии, формальности в работе органов и учреждений системы профилактики области, но и зачастую о неправомерности принимаемых решений в отношении несовершеннолетних.
Таким образом, работа по профилактике детской безнадзорности и правонарушений, защите прав детей нуждается в серьезном совершенствовании, включая не только меры организационного характера, но и изменения законодательства.
Нельзя не остановиться и еще на одной проблеме: осуществление правосудия в отношении несовершеннолетних. За 2005 год кассационной инстанцией областного суда были отменены и изменены 20 приговоров по уголовным делам в отношении несовершеннолетних. Имеют место ошибки судов, связанные также с применением норм процессуального и материального права при рассмотрении гражданских дел. В этой части отменены 20 решений, принятых судом первой инстанции (споров по разделу совместной с ребенком собственности; споров, вытекающих из прав и обязанностей родителей и детей, воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, алиментных обязательств).
Мировая практика выработала социальную систему для решения указанных выше проблем - систему ювенальной юстиции. В альтернативном докладе за 2005 год Комитета ООН о выполнении положений Конвенции о правах ребенка сказано: "Россия удерживает позорное первенство по количеству несовершеннолетних заключенных, оставаясь одной из немногих стран, где нет системы ювенальной юстиции". (Пекинские правила (1985) определяют ювенальную юстицию как правосудие по делам несовершеннолетних).
Выше приводившаяся статистика судебных ошибок при рассмотрении уголовных и гражданских дел доказывает потребность в специализированном судье, у которого должен появиться социальный работник для подготовки судье полного социального портрета конкретного ребенка и отслеживания судебных решений, а судья на основе полной информации должен будет принять системное решение и через частное определение, постановление адресоваться не к абстрактному "образованию", "социальной защите", а к конкретному должностному лицу, совершившему, с точки зрения интересов ребенка, противоправное действие.
В марте 2004 года в Таганроге был открыт первый в России ювенальный суд. Краткосрочный опыт работы ювенального суда привел к очевидным позитивным процессам, включая снижение рецидивной преступности. Вся работа, организованная Ростовским областным судом, проводилась без дополнительных ассигнований из федерального и областного бюджетов.
Помимо Ростовской области, ювенальные технологии успешно развиваются также в Саратовской области.
В ювенальной юстиции акценты в работе с несовершеннолетними правонарушителями переносятся с карательного и репрессивного метода на воспитательный и реабилитационный. При этом приоритет воспитательных и реабилитационных мер обеспечивается судом во взаимодействии с социальными службами. К тому же это экономически выгодно, потому что таким путем мы в условиях демографического кризиса и сокращения населения области сохраняем будущее страны, его социально активную и законопослушную часть населения, экономим на содержании пенитенциарной системы.
Таким образом, есть нормативная база, есть опыт, доказывающий возможность создания ювенальной юстиции, не требующей коренной перестройки системы общего правосудия, нужна только инициатива со стороны соответствующих органов: областного суда или областной прокуратуры.
Следующей не менее важной проблемой, как уже отмечалось, является всеобщая правовая неграмотность всех участников образовательного процесса: детей, родителей, воспитателей, учителей, социальных работников.
По исторической традиции права человека не только никогда не лежали в основе внутренней государственной политики, но и не являлись приоритетными на уровне общественного сознания. Однако формирование многих положительных качеств детей достигалось за счет хорошо поставленной воспитательной работы в образовательных учреждениях. В современном же школьном образовании именно решение задач воспитания подрастающего поколения является наиболее слабым звеном. В области, впрочем как и в масштабах всей страны, отсутствует целостная система воспитания школьников, органической и значимой частью которой являлась бы система нравственного и правового воспитания гражданина, способная помочь ребенку преодолеть негативные процессы в обществе. Пока же огромный потенциал специалистов всех уровней затрачивается на выполнение эпизодической работы в режиме МЧС, активизируя лишь проблемные направления воспитания. Сложность с призывом на военную службу - разработали программу патриотического воспитания, нарастает проблема преступности и наркомании - породили соответствующие программы, провели разовые мероприятия и акции.
В конечном итоге все затраченные усилия носят отчетно-показательный характер в рамках каждого ведомства, серьезного воспитательного воздействия на школьников они не оказывают в силу своей локальности и незначительного охвата детей. Беспокоит и практика перенесения воспитания на вторую половину дня и в систему дополнительного образования.
Выдающийся французский философ эпохи Просвещения Жан-Жак Руссо (1712 - 1778) писал: "Родина не может существовать без свободы, свобода - без добродетели, добродетель - без граждан. Однако воспитание - дело не одного дня; чтобы иметь граждан-мужей, нужно наставлять их с детского возраста, ибо с первой минуты жизни надо учиться быть достойными жить.".
"Если бы я знал закон!" - эти слова нередко звучат из уст подростка, чья встреча с законом оказалась неблагоприятной для него, и в случае мелких провинностей, и когда оглашен приговор судом к разным срокам лишения свободы.
Опубликованные год назад результаты анкетирования детей в возрасте от 10 до 18 лет, проведенные на территории 16 регионов России, показали, что респонденты не только не знают своих прав, но и уверены, что до достижения совершеннолетия не ответственны перед законом.
Сегодня во всех образовательных учреждениях высшего, среднего и начального профессионального образования, а также частично среднего основного образования введены должности общественных представителей уполномоченного по защите прав участников образовательного процесса, которые стали необходимым элементом при решении проблем учеников, родителей, учителей, воспитателей. Работа этих представителей позволяет максимально приблизить правовую помощь к детям и активизировать правовое просвещение. Им в помощь, а также учителям аппаратом уполномоченного подготовлен сборник методических разработок для использования в работе по правовому образованию, содержащий список основных нормативных правовых документов, регламентирующих права детей.
Однако этого слишком мало, необходима планомерная каждодневная работа, ориентированная на результат. Поэтому считаем, что система гражданско-правового образования в школах области должна найти свое законное место.
Опыт функционирования такой вертикали есть в Санкт-Петербурге, где уже 10 лет в ряде школ преподаются этико-правовые курсы с 1 по 11 классы. Результат - существенное сокращение случаев девиантного поведения учащихся и их социальная активность, успешный выбор форм деятельности после окончания школы.
Трудовым кодексом Российской Федерации ребенок наделен правом на труд с 14 лет. Важность и острота проблемы занятости подростков очевидна для всех, так как молодое поколение определяет уровень развития общества в перспективе. Важность с позиции возможностей для ребенка - в получении профессиональных навыков, профессии и заработка; для органов системы профилактики - одной из мер, позволяющих снизить безнадзорность и правонарушения среди подростков. Острота проблемы в том что, за последние годы у молодежи изменилось отношение к труду: их представления о профессиях и рынке труда оторваны от действительности, у большинства подростков не развито чувство ответственности, дисциплины. Отсутствуют трудовые навыки и желание трудиться; реализация программы затруднена нежеланием работодателей принимать на работу подростков, поскольку это требует дополнительных организационных мероприятий, почти на всех предприятиях области отсутствует ранее существовавшая система наставничества.
Статистика занятости подростков выглядит следующим образом: в 2005 году в органы службы занятости за содействием в трудоустройстве обратились 8573 подростка в возрасте от 14 до 18 лет (на 35,7% меньше, чем в 2004), из них: 502 ребенка из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 191 подросток из числа состоящих на учете в органах внутренних дел, трудоустроены 7544 (87,9%) человека.
Подросткам, работающим по направлению центров занятости, помимо заработной платы, выплачиваемой работодателем, оказывается материальная поддержка из средств бюджета. Средний размер материальной поддержки в 2005 году составил 1037 рублей, (в 2004 - 871 рубль, в 2003 - 769 рублей).
В соответствии с Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации" регистрация в качестве безработного и оказание содействия в трудоустройстве подросткам проводится с 16-летнего возраста.
На учете в органах службы занятости населения в 2005 году состояло 1893 несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, из них признано безработными 1736 человек. Трудоустроены 528 человек на постоянные рабочие места и 239 человек - на временные, 272 безработных подростка воспользовались правом получения профессионального образования. Для несовершеннолетних, испытывающих особые трудности в профессиональном самоопределении, разработана программа социальной адаптации "Новый старт"; в 2005 году в ней приняли участие 47 подростков (в 2004 - 8, в 2003 - 6), из них 40 человек после завершения обучения решили вопросы своей занятости.
Органами службы занятости проводится постоянная работа по расширению рынка труда и по организации опережающей профориентационной деятельности с подростками через ярмарки вакансий.
В соответствии с нормами трудового законодательства трудоустройство подростка должно осуществляться на условиях заключения трудового договора, выплаты заработной платы не ниже минимального размера оплаты труда пропорционально отработанному времени, соблюдения продолжительности рабочего дня и условий труда. Труд ребенка не должен использоваться на запрещенных видах работ, связанных с поднятием тяжестей, с вредными и опасными условиями труда, на подземных работах, а также в сверхурочное, ночное время и выходные дни (постановление Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2000 г. N 163).
Однако нарушение прав детей при их трудоустройстве наблюдается повсеместно. Актуальность проблемы, в первую очередь, обусловлена незнанием работодателями законодательства о труде несовершеннолетних.
В целях обеспечения трудовых прав работников в возрасте до восемнадцати лет госинспекторами труда в 2006 году проведено 14 тематических проверок соблюдения работодателями требований трудового законодательства о труде несовершеннолетних (в 2005 году - 20).
В ходе проверок было выявлено 42 нарушения трудового законодательства. Результаты проверок показывают, что масштабы, характер и типология нарушений прав работников до восемнадцати лет, в том числе по вопросам охраны труда, носят распространенный и постоянный характер.
К числу наиболее типичных нарушений законодательства о труде и охране труда, допущенных работодателями в 2006 году по отношению к несовершеннолетним, относятся следующие: установление в нарушение требований статьи 70 Трудового кодекса Российской Федерации испытательного срока для работников в возрасте до восемнадцати лет при приеме их на работу. Указанные нарушения были выявлены в ФГУ "СП "Поляное", где трехмесячный испытательный срок был установлен при приеме на работу несовершеннолетнего Р.; привлечение несовершеннолетних к сверхурочным работам в нарушение ст.ст. 92, 94, 99 Трудового кодекса Российской Федерации имело место у ИП М., который использовал труд несовершеннолетнего работника А. ИП С. привлекал несовершеннолетнего С. к работе на 14 часов в день (вместо 7 часов в день); в нарушение ст.ст. 67, 91, 92 Трудового кодекса Российской Федерации индивидуальным предпринимателем Ал. (с. Ивановка) с несовершеннолетним А. не был заключен в установленном порядке трудовой договор в письменной форме, не велся учет рабочего времени, фактически подросток работал не 36, а 40 часов в неделю, ему не выплачена заработная плата за 15 дней работы в феврале и 10 дней в марте.
В большинстве проверенных организаций в трудовых договорах отсутствуют извлечения о неиспользовании подростков на тяжелых работах и работах с вредными и опасными условиями труда, не все договоры зарегистрированы в органе местного самоуправления.
В нарушение ст.ст. 57, 92 Трудового кодекса Российской Федерации в договоре между ГУП Амурской области "Тамбовское дорожное управление" и несовершеннолетним Д. не указана сокращенная продолжительность рабочего времени - 36 часов в неделю, что является существенным условием, регламентирующим режим труда.
В нарушение требований ст.ст. 57, 58, 59 Трудового кодекса Российской Федерации ЗАО "Партизан" с несовершеннолетним В. без достаточных на то оснований был заключен срочный трудовой договор сроком на один год.
В нарушение требований ст. 212 Трудового кодекса Российской Федерации Лермонтовским сельским Советом без инструктажа по технике безопасности к работе допущено 10 несовершеннолетних.
В нарушение требований ст. 266 Трудового кодекса Российской Федерации в СПК "Амур" была принята на работу в молочный блок несовершеннолетняя Б. без предварительного медицинского осмотра.
В нарушение инструкции по заполнению трудовых книжек в организациях, где применялся труд подростков, на них не были заведены трудовые книжки и учетные карточки формы Т-2.
Все вышеперечисленное свидетельствует о том, что специалисты соответствующих служб, призванные защищать права ребенка при их трудоустройстве, не контролируют соблюдения работодателями всех норм трудового законодательства.
Хотелось бы, чтобы более заинтересованным было отношение и к поиску новых видов работ, имеющих воспитательное воздействие, например, работа в качестве помощников социальных работников.
К исключительным правам детей относится право на охрану здоровья, так как оно распространяется на еще не родившегося человека. Для реализации данного права в области имеются сеть лечебно-профилактических учреждений, 113 больничных учреждений: 215 амбулаторно-поликлинических учреждений и 377 фельдшерско-акушерских пунктов. Перинатальная (до рождения) диагностика осуществляется региональным центром планирования семьи и репродукции. Медицинскую помощь в лечении социально значимых заболеваний дети получают в специализированных диспансерах: областном психоневрологическом, областном противотуберкулезном, областном кожно-венерологическом.
Реабилитационные программы осуществляются в МУЗ "Детская городская клиническая больница г. Благовещенска" и ОГУЗ "Амурский областной центр реабилитации слуха и речи "Соната". Санаторно-курортная реабилитация проводится на базе ОГУЗ "Амурский областной детский санаторий "Василек" на 100 мест, ОГУЗ "Бальнеологическая лечебница "Гонжа", в санаторных лагерях круглогодичного действия: "Белые горы", "Юный бамовец", санаториях-профилакториях. Но обеспеченность санаторными койками в 2,5 раза ниже расчетной потребности по Российской Федерации.
В 2005 году стационарную медицинскую помощь получили 57379 детей, из них 12399 в возрасте до 1 года. Обеспеченность койками детского населения составляет 108,3%, что в 2 раза выше обеспеченности по Российской Федерации. Отказов в госпитализации детей не наблюдается. В целях повышения результатов диагностики заболеваний, в том числе наследственных и врожденных с неблагоприятным течением, применения высокотехнологичных методов лечения в последние годы активно приобретается современное медицинское оборудование, однако этого недостаточно, основным способом лечения по-прежнему остается таблеточно-микстурный. На фоне общего снижения численности населения в течение продолжительного времени прослеживается тенденция ежегодного роста случаев заболевания. В 2005 году увеличение составило 2,4%. Под наблюдением медицинских учреждений находились 171700 детей (в 2004 - 171300), из них 9036 новорожденных, хотя родились 10659 детей.
Если в общей структуре заболеваний благодаря вакцинопрофилактике удалось переломить негативные тенденции по ряду инфекций, то болезни "социального неблагополучия" не поддаются снижению.
Численность больных наркоманией, токсикоманией, алкоголизмом как взрослого, так и детского населения неуклонно растет. Не может не беспокоить увеличение доли женщин в данной группе. В результате все больше регистрируется случаев врожденных аномалий, деформаций, хромосомных нарушений. Увеличивается число больных детей с психическими расстройствами и умственной отсталостью.
Углубленные медицинские осмотры воспитанников школ-интернатов со 100% охватом детей выявили патологию в развитии у 63,7%. Основную долю составляют заболевания органов дыхания - 52%, нарушение зрения - 19%, психические расстройства - 12,1%.
Контингент находящихся под наблюдением у нарколога детей, злоупотребляющих алкоголем, увеличился в 1,5 раза, болеющих наркоманией на - 4%, токсикоманией в - 9,3 раза.
Заболеваемость наркоманией среди подростков выше показателей по ДФО в 2,4 раза, по России в - 5 раз. Наиболее неблагополучными являются Константиновский, Завитинский, Мазановский, Благовещенский районы.
Наркомания - это, по сути, рыночный феномен, поэтому борьба против наркотиков никогда не закончится успешно, если не повышать самосознание, воспитание нравственности и других человеческих ценностей.
Таким образом, здоровье детей нашей области с позиции экономического, интеллектуального и физического потенциала, в том числе как защитников отечества, вызывает опасение.
Данные военного комиссариата Амурской области подтверждают, что показатель годности призывников к военной службе снижается. В 2006 году при первоначальной постановке на воинский учет заболевания выявлены у 33,7% призывников (2005 - 25,9, 2004 - 26,0).
Регистрируются возрастание недостаточности питания (35 - 36%), расстройства вегетососудистой системы (18 - 19%), психические расстройства (до 12%). Возросло число лиц, не завершивших обследование, причем отказ мотивируется отсутствием средств.
Из всех призывников, состоящих на военном учете, оказалось возможным призвать только 12,5%, а еще 10 лет назад этот показатель составлял 30,6%, то есть потери призывных ресурсов по состоянию здоровья на сегодня огромны.
Не вызывает оптимизма и качественный состав призывников:
32,7% (2004 - 35,2%) - до призыва нигде не работали и не учились;
25,6% (2004 - 30%) - не имеют основного или начального общего образования;
28,7% (2003 - 22%) - из числа неполных семей;
2,5% - сироты;
13,1% (2004 - 9,5%) - имеют судимость, состоят на учете в ОВД, психоневрологическом и наркологическом диспансерах.
Приведенная статистика подтверждает и тот факт, что с каждым годом все больше осложняется комплектование за счет призывников учебных и режимных частей, а также силовых структур государства.
Нужно отметить, что на физическое и психическое здоровье, нравственное и духовное развитие детей немаловажное воздействие оказывает телевидение. Непристойность, насилие, ненависть, бездуховность, льющиеся с экранов, много лет калечат их души. Однако права и интересы детей в информационной сфере законодательно не закреплены. В связи с этим очень своевременным и важным является разработанный НИИ укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации проект федерального закона "О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию". Законопроект предполагает ограничение распространения вредной для детей информации в доступное для них время (с 7.00 до 22.00), введение возрастных категорий информационной продукции: "Универсальная", "С 6 лет в присутствии родителей", "С 12 лет", "С 16 лет", "С 18 лет". Остается надеяться, что его принятие не будет отсрочено.
С учетом вышесказанного представляется целесообразным предложить областному Совету народных депутатов и администрации области:
1.Содействовать скорейшему принятию федерального закона "О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию".
2.Разработать комплексную программу, направленную на профилактику безнадзорности, преступности несовершеннолетних, защиту их прав, социальную реабилитацию и адаптацию в обществе.
3.Добиваться полной реализации концепции семейной политики в Амурской области. Развивать институт приемной семьи.
4.Обеспечить приоритетность финансирования интернатных учреждений и учреждений социальной помощи семье и детям. Особое внимание уделить обеспечению соблюдения норм рациона питания, качества приготовления пищи и санитарно-гигиенических требований.
5.Инициировать предложения о введении в государственные образовательные стандарты высшего, среднего, специального и общего образования дисциплины "Права человека". Рассмотреть возможность введения в качестве эксперимента на базе нескольких общеобразовательных школ с 1 по 11 класс 1 часа гражданско-правовых курсов.
6.Предложить органам местного самоуправления создать достоверный банк данных:
несовершеннолетних, имеющих закрепленное жилье, пригодное для проживания;
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками образовательных учреждений и нуждающихся в предоставлении жилых помещений из государственного жилищного фонда.
4.2.Миграционное законодательство и правовое положение иностранных граждан в Амурской области
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года каждый человек может покинуть любую страну, включая собственную, т.е. каждый человек имеет право на эмиграцию. Стремление людей к изменению места жительства обусловлено не только возможностью получения подходящей работы, но и гораздо более широким кругом экономических, социальных, политических и других потребностей. Миграция в контексте права каждого на свободу передвижения, свободу распоряжения своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии является одним из показателей уровня свободы личности и развития демократического общества. Естественно, что между общественным интересом и интересами каждого в отдельности человека объективно возникают противоречия, разрешение которых регулируется правовыми актами.
Основные положения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяет Конституция Российской Федерации. Более детальная регламентация их прав и обязанностей, порядка и условий пребывания на территории Российской Федерации регулируется действием множества правовых актов международного (257), федерального (226) и областного (6) значения. Законодательство во многом развивалось хаотично, в отсутствии четкой концептуальной основы государственной миграционной политики, в результате чего на пути мигрантов возведены жесткие многоступенчатые барьеры и крайне сложная процедура законного трудоустройства. За период с июня 2006 года по февраль 2007 года внесены изменения и дополнения в 32 федеральных нормативных правовых акта, принято 27 новых законов, указов, совместных и узковедомственных приказов. Непосредственное осуществление миграционного законодательства и контроль за его исполнением на территории области находятся в ведении 9 территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, областных органов власти, суда и прокуратуры.
Вместе с тем, как отмечается сегодня, нынешняя система неэффективна, поскольку государство не справляется с регулированием миграционных потоков, неспособно осуществлять тщательные процедуры легализации и контроля за иммигрантами.
Попытка усовершенствования правового регулирования миграционных отношений направлена на устранение недостатков в данной сфере. Так, с 15 января 2007 года законодательно отменен ряд бюрократических препятствий, введен уведомительный режим регистрационного учета иностранных граждан и значительно упрощаются процедуры, связанные с привлечением иностранной рабочей силы. Новые законы позволяют увеличить шансы получения гражданства по упрощенной схеме, регистрации и выдачи разрешения на трудовую деятельность.
В условиях демографического кризиса и устойчивой миграции населения вопросы фактического положения дел в сфере миграционных отношений, эффективности осуществления законодательства в части защиты и соблюдения прав мигрантов сегодня также актуальны для области, как и в целом для России. Поэтому не случайно данный вопрос стал темой обсуждения участников "круглого стола", правозащитников области, проводившегося в рамках совместного соглашения между уполномоченным и управлением внутренних дел по Амурской области.
Через обобщенный материал, озвученный участниками "круглого стола", мы предлагаем познакомиться более подробно, почему в последнее время миграционная политика России признается антимиграционной и почему прекратилось переселение соотечественников на постоянное место жительства в Россию, Амурскую область в том числе.
В оценке миграционных процессов немаловажное значение имеет состояние учета миграции. В настоящее время существует по меньшей мере 8 видов статистического учета мигрантов. При этом ни один из источников не дает полной картины миграционной ситуации, так как методики сбора и обработки первичной информации не согласованы. Это хорошо прослеживается на примере итогов двух переписей населения. Учет мигрантов методом текущей статистики в межпереписной период показал, что численность выбывших превысила численность прибывших на 35,8 тыс. человек, тогда как миграционная убыль, рассчитанная по методу остатка, составила 144,3 тыс. человек. В 2002 году статьей 26 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" было предусмотрено создание центрального банка данных иностранцев, находящихся на территории России. Но он так и не создан до настоящего времени. Ситуация в области учета миграции связана и с субъективными причинами - отсутствием координации ведомств, ведущих различные системы учета, непониманием должностными лицами, принимающими решения по данной проблеме, ее общегосударственной значимости.
До начала 90-х годов область отличалась высокой миграционной подвижностью населения. Прекращение строительства БАМ и резкое сокращение потребности предприятий области в рабочей силе создали условия для увеличения масштабов оттока трудоспособного населения из области, новые же ниши, которые появляются на рынке труда (строительство Бурейской ГЭС, федеральной дороги "Чита - Хабаровск"), носят локальный характер. Сокращение масштабов миграции сопровождается изменением ее структуры. Удельный вес внешних мигрантов в общем числе прибывших снизился с 56,0% в 1990 году до 23,0% в 2005 году, среди выбывших - с 54,9 до 29,2%. Внешнюю миграцию населения области составляют три потока: обмен населением между областью и регионами России, странами СНГ и Балтии и зарубежными странами. Удельный вес мигрантов стран СНГ и Балтии в миграционных потоках снизился с 14 - 15% в 1990 году до 1 - 1,2% в 2005 году, обмен населением с другими регионами страны также уже в течение длительного времени складывается не в пользу области.
В целом с 1990 по 2005 год объем внешней миграции сократился в 6 раз, внутренней - в 1,8 раза. В дальнейшем стимулом для миграции может стать только оживление производства. Особую актуальность проблеме придает необходимость решения задачи удвоения ВВП к 2010 году, поставленной Президентом Российской Федерации и предусмотренной комплексной программой социально-экономического развития области на 2004 - 2010 годы. Для достижения заданных параметров экономического роста области потребуется не менее 600 тыс. человек в год против нынешних 475,4 тыс. трудоспособного населения. За 9 месяцев 2006 года величина предложений рабочей силы на регистрируемом рынке труда в сравнении с 2005 годом увеличилась на 5862 человека. Прогноз удовлетворения потребности в рабочей силе за счет развития собственного демографического потенциала не утешителен. К 2015 году предполагается дальнейшее сокращение численности трудоспособного населения области в сравнении с 2005 годом на 15%, что является очень привлекательным обстоятельством для сопредельных государств и вызывает беспокойство в плане обеспечения социальной, экономической и пограничной безопасности области. Например, в соседней провинции Хэйлунцзян численность населения постоянно растет и уже сегодня в 30 раз превышает численность населения Амурской области. Кроме того, в приграничных провинциях Китая безработица составляет порядка 40%. С учетом ситуации миграционная политика в дальнейшем должна осуществляться при строгом соблюдении законодательства и в конечном итоге не должна привести к нарушению социально-этнического баланса области и ее территориальной целостности.
Пока же миграционная избыточность не присуща области и привлечение иностранной рабочей силы остается наиболее перспективным вариантом пополнения трудовых ресурсов. Труд иностранных рабочих используется в экономике Амурской области с середины 70-х годов, когда в соответствии с межправительственным договором в лесную промышленность впервые были привлечены рабочие КНДР, а затем в 80-е годы в текстильную промышленность (хлопкопрядильная фабрика) - граждане Вьетнама. Природно-климатические условия, невысокая плотность населения, наличие свободных рабочих мест и не самый низкий уровень жизни в нашей области, как уже отмечено, и сегодня вызывают интерес у внешних мигрантов. На рынке труда области отмечается противоречивая ситуация, с одной стороны - безработица (в 2006 году в качестве ищущих работу зарегистрированы 53500 человек), с другой - наличие свободных рабочих мест (величина предложений рабочей силы в целом за 2006 год составила 73634 человека). По информации специалистов службы занятости и работодателей, местное население не устраивают условия труда, предлагаемая заработная плата, поэтому руководители предприятий предпочитают работать с иностранными гражданами, которые, по их мнению, более дисциплинированы, менее прихотливы и требовательны, работу выполняют в короткие сроки.
На наш взгляд, это объясняется другими причинами. Во-первых, на законодательном уровне отсутствуют критерии, на основании которых привлекается и используется иностранная рабочая сила, что позволяет ответственным лицам принимать решения по вопросам целесообразности привлечения иностранной рабочей силы по своему усмотрению; во-вторых, часть предпринимателей не желает связывать себя обязательствами перед жителями области в части дополнительных выплат (пенсии, надбавки, льготы, социальное страхование). На практике это влечет нарушение прав граждан области на обеспечение их преимущественного трудоустройства, а расплатой за склонность решать оперативные проблемы путем завоза дешевой рабочей силы может оказаться "проигрыш будущего" области.
За последние 10 лет количество трудящихся мигрантов ежегодно увеличивается в среднем на 40%. По использованию иностранной рабочей силы Амурская область занимает 5 место в Российской Федерации. В то же время профессиональный уровень привлекаемых на территорию области иностранных граждан не всегда высок - это в основном рабочие низкой квалификации, не имеющие высшего образования, а иногда и скрывающиеся от наказания в своих государствах. Основными сферами использования иностранного труда являются: строительные работы, заготовка леса, производство кирпича, выращивание овощей и сои, торговля и общественное питание, добыча полезных ископаемых, ремонт автомобилей, коммерческая деятельность. Доходы, полученные от легальной и нелегальной деятельности, чаще всего идут на скупку жилья, аренду (скупку) земли, скупку недвижимости на имя родственников, легально проживающих в области и России, либо на подставных лиц.
В Управлении Федеральной миграционной службы по Амурской области зарегистрированы 310 организаций, сфера деятельности которых предусматривает приглашение иностранных граждан, из них 303 реализуют данную возможность. В январе - ноябре 2006 года Управлением Федеральной государственной службы занятости населения рассмотрены 511 обращений работодателей (на 22,8% больше, чем за аналогичный период прошлого года - 416). Выданы 493 разрешения о целесообразности привлечения 15094 иностранных работников из 12 стран, в том числе: Армения - 224, Азербайджан - 19, Грузия - 18, Казахстан - 72, Канада - 1, Киргизия - 271, КНДР - 2336, КНР - 11159, Молдова - 73, Таджикистан - 26, Узбекистан - 261, Украина - 634. Наибольшее число разрешений приходится на г. Благовещенск и Благовещенский район (45%). В 2006 году на территории области работали 16575 иностранных граждан, их доля в общей численности занятых на рынке труда составила 2,1%. Однако сам процесс оформления иностранных граждан по-прежнему остается проблемным, долгим, затратным и вызывает справедливые нарекания со стороны работодателей. На оформление в Федеральной миграционной службе Российской Федерации (с учетом регистрации и пересылки) уходит два и более месяца, последующее оформление разрешений на работу и приглашений на въезд составляет по одному месяцу, а получение визы в лучшем случае занимает пять и более месяцев.
Изменения, внесенные в Федеральный закон от 22 июля 2002 г. N 115 "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", по-прежнему не разрешают все вопросы. В соответствии с пунктом 3 статьи 18 данного Закона возможно делегирование функций по оформлению и выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников из стран дальнего зарубежья Управлению Федеральной миграционной службы по Амурской области. Этот вопрос неоднократно поднимался администрацией области перед Федеральной миграционной службой Российской Федерации, но положительного решения так и не получил. Уполномоченным в декабре 2006 года указанная проблема вновь была поднята на координационном совещании при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации перед директором ФМС России Ромодановским К.О., им было обещано решить этот вопрос в 2007 году.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 665 на 2007 год утверждена квота на 308842 приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Впервые в практике миграционных отношений вводится квота на 6,0 млн. человек на трудовые ресурсы из стран ближнего зарубежья, прибывающие в область в безвизовом порядке. Администрацией области направлены предложения в Правительство Российской Федерации по численности иностранных граждан, предусмотренных к привлечению на работы в 2007 году, в количестве 13800 человек, из них по квоте - 12700 человек. Но на начало 2007 года распределение еще не было доведено до субъектов.
На наш взгляд, совершенно оправданно мнение мэра г. Москвы Лужкова Ю.М. о том, что субъектам Российской Федерации необходимо предоставить также полномочия по регулированию миграционных потоков через систему квотирования рабочих мест по отраслям экономики, через систему профессионального обучения мигрантов из разных стран и из числа желающих приехать в Россию, то есть создать систему не уведомительной, а обязательной регистрации, совпадающей с принятым решением о квотировании.
Необходимость соблюдения трудовых прав граждан и защиты национального рынка труда не вызывает сомнений. Вместе с тем эта защита вновь строится только на основе административных запретов без использования экономических рычагов. Ограничения, вводимые постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 683 "Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации", существенно изменяют либеральный характер указанных законов. До 1 апреля 2007 года количество иностранных работников, осуществляющих розничную торговлю в палатках и на рынках, прочую розничную торговлю вне магазинов допускается в размере 40% общей численности торгующих и до 31 декабря 2007 года должно быть сведено к нулю.
По результатам миграционного контроля в нашей области за нарушение правил привлечения иностранных работников в 2006 году приостановлено действие 19 разрешений на привлечение иностранных работников и аннулированы 714 разрешений на работу иностранным гражданам. Наиболее распространенными нарушениями принимающих организаций являются необеспеченность санитарных норм в местах проживания и работы, уклонение от налогов, возложение ответственности на самих иностранных граждан путем оформления различного рода расписок и обязательств о недопущении нарушений Российского законодательства.
Допускается изъятие паспортов у иностранных граждан, причем без выдачи акта о его изъятии, что противоречит нормам международного права и расценивается как недружественный акт, так как паспорт является собственностью государства. Неурегулированность вопросов обеспечения документами, удостоверяющими личность граждан, у которых изъяты паспорта, и распространение на них в дальнейшем общего порядка оформления вида на жительство представляются правовым пробелом, нуждающимся в справедливом урегулировании.
На заседании координационного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации по проблемам, связанным с миграцией и приобретением гражданства Российской Федерации, в числе принятых рекомендаций Государственной Думе Российской Федерации, внесен пункт о законодательном установлении нормы изъятия паспортов граждан Российской Федерации только в судебном порядке и о необходимости разработки проекта федерального закона об основных документах, удостоверяющих личность (помимо паспорта), в том числе и для лиц без гражданства.
Очень сложным остается вопрос неконтролируемой миграции граждан, прибывших по коммерческим визам. Руководители предприятий и организаций различных форм собственности систематически допускают нарушения при оформлении приглашений юридическим и физическим лицам (для заключения контрактов, выставок, аукционов). Несмотря на ограничительные сроки и регламентацию мест пребывания, при слабом контроле за их дальнейшим пребыванием многие иностранцы в большей части граждане КНР без соответствующих разрешений и регистрации оседают на территории области, поселяются в ведомственных общежитиях и частных квартирах. Основными способами оседания иностранцев в области являются: безвизовый въезд под видом туристов, въезд по коммерческим визам, утеря собственных документов в России, фиктивный брак, обучение в вузах и других учебных заведениях. Частично этому способствует отсутствие порядка первичной проверки и дальнейшего регулирования подтверждения задекларированных мигрантами сведений о себе. Необходим обязательный учет мигрантов не только миграционными властями, но и органами социальной защиты, правоохранительной системы. Имеют место и необоснованные отказы в регистрации по месту пребывания, что также множит ряды нелегалов. Произошедшие изменения, прежде всего, упрощение порядка въезда в Россию, "прозрачность" границ привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, к сожалению, нелегальной. По экспертным оценкам, на территории Российской Федерации находится от 8 до 10 миллионов нелегальных мигрантов. С введением нового порядка получения разрешений на работу, не требующего получения визы, и отсутствием четкой регламентации чьей-либо ответственности за пребывание иностранных рабочих на территории Российской Федерации нелегальная миграция может увеличиться в несколько раз. Гастарбайтер теперь просто по почте посылает уведомление о том, что приехал поработать, но документы он может представить потом. Таким образом, создана ситуация, когда на территории государства вне правового поля находятся и работают значительные массы людей, правовой статус которых не установлен. Возвращение же нелегальных иммигрантов носит проблемный и затяжной характер.
В 2006 году в пунктах пропуска через государственную границу подразделениями УФМС в Амурской области проверены в режиме въезд/выезд 68,2/63,4 тыс. иностранных граждан, обработаны и внесены в базу данных 80,7 тыс. миграционных карт, зарегистрированы 22 тыс. иностранных граждан (в 2005 - 18,6 тыс. человек). Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в область иностранных граждан над количеством выехавших. В целях осуществления миграционного контроля были проведены более 4 тыс. проверок, по результатам которых составлены 3543 протокола, наложены штрафы на сумму 5,2 млн. рублей. К административной ответственности за нарушение режима пребывания и незаконную трудовую деятельность привлечены 4600 иностранных граждан, 55 должностных лиц, 120 владельцев квартир. За слабый контроль за пребыванием приглашенных иностранных граждан на территории области из 36 организаций, имеющих на это право, сняты с учета 15 организаций, осуществлявших приглашения на въезд иностранным гражданам, 21 приостановлено право на приглашение. В 279 случаях судами приняты решения об административном выдворении, выдворены 238 человек, сокращен срок пребывания 170 лицам.
Судами может выноситься решение о наложении штрафных санкций, это позволяет иностранным гражданам неопределенное время находиться на территории области до момента полной выплаты штрафа. В данном случае вопрос осложняется еще тем, что в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранные граждане, подлежащие выдворению по решению суда за пределы Российской Федерации, содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном субъектом Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
На территории области данные помещения и учреждения отсутствуют. Проект закона, подготовленный и направленный УВД по Амурской области в адрес администрации области до настоящего времени не рассмотрен. Хотя при его реализации также могут возникнуть некоторые проблемы ввиду отсутствия в настоящее время четкого законодательного закрепления сроков содержания выдворяемых лиц в специальных помещениях.
Есть и такая категория иностранных граждан, как уже отбывшие срок наказания в исправительных учреждениях области, которые в большинстве случаев своевременно не выдворяются и надолго оседают в пограничной зоне. Поэтому представляется очень важным введение на законодательном уровне специального статуса для лиц, лишенных права получения разрешения на временное проживание или вида на жительство (депортированные и лица, имеющие судимость). Такие люди до окончательного решения о их дальнейшем пребывании должны иметь возможность либо легального заработка, либо получения пособия. В настоящее время в учреждениях УФСИН России по Амурской области отбывает наказание 30 иностранных граждан.
Зачастую бывшие осужденные совершают повторные правонарушения. За последние шесть лет уровень преступлений, совершаемых иностранными гражданами, возрос в 1,4 раза. В 2006 году иностранными гражданами совершены 103 преступления. Только в г. Тынде из 17 преступлений, совершенных гражданами бывших союзных республик, 14 из которых проживали без регистрации (незаконная скупка промышленного золота, сбор и экспорт лома цветных металлов, экспорт леса, контрабандные поставки товаров, переправа "живого товара" за границу, торговля наркотиками).
К сожалению, должностными лицами различных государственных структур нарушения законодательства в сфере миграционных отношений допускаются при регистрации по месту пребывания, при получении разрешения на временное проживание, при получении вида на жительство, при приобретении гражданства. В ходе проверок прокуратурой области паспортно-визовых отделов г.г. Благовещенска, Райчихинска, Тынды, Бурейского района установлено, что в нарушение установленного порядка проверки иностранных граждан отдельными сотрудниками принимались заявления о выдаче видов на жительство и об оформлении гражданства, выдаче справок об утрате паспорта гражданам, имеющим неснятую судимость, осужденным и находящимся в розыске, или против которых возбуждено уголовное дело, а также въехавшим по подложным документам. Легализация такой далеко не лучшей категории иммигрантов не может отвечать интересам безопасности нашего общества. Многими юристами сегодня предлагается применять к должностным лицам, оказывающим содействие незаконной миграции, административную и уголовную ответственность в виде штрафов от 7 до 10 тыс. МРОТ, а за повторное совершение проступка лишать их свободы на срок от 3 до 5 лет.
Миграционный приток чреват нарастанием националистских настроений среди местного населения иногда в жестокой форме. В нашей области данные проблемы пока носят локальный характер (чаще это рынок г. Благовещенска), однако в 2004 - 2005 годах гражданами Ш. и Р. был совершен ряд нападений на граждан КНР с причинением тяжкого вреда здоровью. В настоящее время они осуждены к лишению свободы. Хотим мы того или не хотим, но мигранты отныне - часть российской жизни, а значит, должны становиться органичной частью современного общества, поэтому сегодня как никогда необходимо в равной степени соблюдать интересы местного населения и мигрантов, касается ли это вопросов поиска работы или создания рабочих мест, жилищного обустройства или получения любых социальных льгот.
Среди нелегалов много и законопослушных граждан, проживших в России по нескольку лет, имеющих постоянную или временную работу, детей. По оценкам экспертов, 1,5 млн. нелегалов приехали в Россию на постоянное место жительства. Для большей же части соотечественников, безвозвратно переехавших в Россию, получение даже разрешения на временное проживание становится непреодолимым препятствием из-за невозможности представить миграционным службам необходимый пакет документов. При этом в крайне уязвимом положении оказываются пожилые люди, как правило, полностью утратившие связь с государством, откуда выехали, не имеющие возможности выехать в посольство для получения необходимых документов из-за отсутствия финансовых средств и по состоянию здоровья, в результате не имеющие ни пенсии, ни бесплатной медицинской помощи. Наряду с этим, как уже отмечено, существует постоянная угроза, что соотечественники за нарушение правил пребывания могут быть подвергнуты штрафу или принудительно высланы за пределы России. Учитывая установленную Правительством Российской Федерации квоту в 6 млн. человек, сверхлимитные мигранты также подлежат выдворению. С этой целью предполагается создание в составе Федеральной миграционной службы Российской Федерации специального силового подразделения - миграционной полиции, хотя правомерен вопрос: почему речь идет об усилении исключительно полицейских функций, а не гражданских. Необходимо отметить, что назначение любого наказания должно быть необходимым и соразмерным преследуемой при этом государством цели и должно производиться с учетом характера совершенного им административного правонарушения, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность. Однако для судов первой инстанции это по-прежнему остается неразрешимой задачей и по этой причине административное выдворение либо штраф становятся причиной глубоких страданий, затрагивают целостность семьи, права малолетних детей многих иностранных граждан, зачастую нарушающих российское законодательство не по своей вине. Нередки случаи, когда административное выдворение иммигранта производится сразу после подачи им кассационной жалобы на решение суда и до вступления решения в законную силу.
В правозащитных организациях ситуация с положением иммигрантов все чаще оценивается как наиболее массовый случай нарушения прав человека. К уполномоченному за истекший год поступили более 30 обращений по проблемам миграционных отношений. Обращения граждан отражают все многообразие существующих в сфере миграционных отношений проблем, зачастую безысходность в поиске решений и защиты. В большинстве случаев заявители жалуются на длительные сроки рассмотрения заявлений, утерю документов паспортно-визовыми службами, невозможность замены паспорта старого образца на паспорт нового образца.
Большая часть обращений, связанных с препятствиями в легализации проживания на территории области и оформлении документов, поступает от молодых граждан, часть обращений основана на незнании порядка получения гражданства. В данном случае необходимо отметить, что и сами региональные органы Федеральной миграционной службы России и паспортно-визовые отделы в городах и районах области разъясняющим материалом о порядке применения нормативных актов, связанных с установлением гражданства Российской Федерации, правовым положением иностранных граждан, обеспечиваются не оперативно и не в полном объеме. В своей работе они, в первую очередь, руководствуются ведомственными приказами, распоряжениями, инструкциями, положениями, не принимая во внимание нормы российского и международного права. Встречаются случаи, когда сотрудники ФМС России применяют закон, не учитывая разъяснения, данные Конституционным и Верховным Судами Российской Федерации.
В 2006 году в области проживало всего 650 иностранных граждан по разрешению на временное проживание. Вид на жительство имели 426 постоянно проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства (из них 81 гражданин КНР), 800 человек приобрели гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, и тысячи людей находятся в надежде на решение вопроса о гражданстве.
В подобных случаях многие страны (США, Италия, Греция) используют программы легализации иммигрантов (так называемые "иммиграционные амнистии") как альтернативный способ противодействия нелегальной миграции. Программа легализации трудовых иммигрантов, которая должна распространяться не только на самих трудовых мигрантов с неурегулированным правовым статусом, но и на работодателей, использующих их труд, сегодня видится как одна из мер оздоровления социально-экономической и политической ситуации в сфере миграционных отношений. Проект такой программы разработан аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уже обсуждался на заседании трехсторонней комиссии под председательством вице-премьера Жукова А., где, в основном, получил одобрение.
По общему мнению участников "круглого стола", это крайне необходимая мера, особенно в отношении нелегальных мигрантов, проживающих на территории области с 1992 года, детей и лиц преклонного возраста, так как в принципе получается парадокс: с одной стороны, мы принимаем программу с миллиардными вложениями о добровольном переселении граждан (17 млрд. рублей на три года, чтобы привлечь 300000 человек), с другой стороны, миллионы таких же соотечественников, приехавших в Россию бесплатно, обречены на депортацию.
На борьбу с нелегальной миграцией направлено и соглашение о реадмиссии, подписанное Россией и Евросоюзом 25 мая 2006 года. В соглашении содержатся взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с договаривающейся стороны. В течение первых трех лет после вступления соглашения в силу Россия обязана будет принимать в порядке реадмиссии пока только россиян или же граждан государств, с которыми у нее имеются соответствующие соглашения о реадмиссии (Литва).
Поскольку у России со странами СНГ (кроме Грузии и Туркменистана) безвизовый режим въезда часть иммигрантов используют территорию России как страну транзита, чтобы перебраться в государства Западной Европы. Эксперты отмечают, что для создания полноценной системы иммиграционного контроля потребуется не менее полутора - двух лет, а на легализацию уже находящихся в стране нужно еще несколько лет. Поэтому очень важно, чтобы Россия за эти три года форсировала переговорный процесс и заключила соглашения о реадмиссии со странами СНГ, через которые также идут потоки нелегальных иммигрантов.
Большие надежды российских соотечественников за рубежом связаны с реализацией Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом". Этот документ заслуживает одобрения и максимальной поддержки не только потому, что определяет дальнейшее социально-экономическое развитие депрессивных субъектов Российской Федерации, но и концептуально дополняет стратегию в отношении соотечественников за рубежом в части сокращения сроков получения российского гражданства. Отвечая на вопросы граждан в прямом эфире, Президент Российской Федерации сказал, что оформление документов теперь будет осуществляться в течение двух месяцев.
Свыше 250 тыс. иммигрантов из государств дальнего зарубежья реально нуждаются в предоставлении убежища в России и помощи в соответствии с международными обязательствами, принятыми Российской Федерацией. За последние три года число иммигрантов, признанных беженцами в Российской Федерации, сократилось в 35 раз и на 1 октября 2006 года составило всего 397 человек, на 1 января 2003 года такой статус имели 13800 человек. Также резко уменьшилось число вынужденных переселенцев: на 1 января 2003 года такой статус имели 491900 человек, на 1 октября 2006 года - 129100 человек. В нашей области численность вынужденных переселенцев и беженцев на начало 2006 года составляла всего 77 человек. Очевидно, что эти цифры не отражают истинного положения дел.
Начиная с 1860 года Правительством России в целях хозяйственного освоения дальневосточной территории и обеспечения пограничной безопасности государства велась активная работа по переселению населения. Положением о правилах поселения в Амурской области, утвержденным 26 марта 1861 года, государством предусматривалось предоставление солидных льгот переселенцам. Существенным отличием нового Указа Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 является то, что самые насущные вопросы, такие как жилищные, трудовые и социальные гарантии переселенцам, предполагается решать через принятие региональных программ.
Функции координации государственной программы переселения возложены на Федеральную миграционную службу Российской Федерации по Амурской области, которой совместно с департаментом экономического развития и внешних связей администрации области уже разработаны план по выполнению первого этапа программы, регламент приема участников программы и членов их семей, предложения по созданию в областном центре и на территориях вселения сервисных центров для соотечественников. Предпринят ряд других конкретных мер.
Вместе с тем участники "круглого стола" отметили, что в ходе работы над составлением первичных документов по реализации Указа выявлено и много проблемных вопросов: не определены порядок получения статуса переселенца и его сохранения при получении гражданства, механизм финансирования и получения компенсаций, не проработан вопрос о приведении выделяемого жилищного фонда в надлежащее состояние. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что социальный пакет переселенца, за исключением федеральных выплат и компенсаций, находится в прямой зависимости от конкретного работодателя и развития региональной экономики. Во всех пилотных проектах решение жилищных вопросов переселенцев увязано с ипотечным кредитованием и собственными средствами переселенца. Однако, исходя из заявленных в проектах региональных программ зарплат переселенцев (в среднем от 5 до 12 тыс. рублей), получение банковской ссуды для строительства полноценного жилья становится весьма проблематичным. С учетом данных обстоятельств возможно возникновение таких вопросов, как отказ работодателя от найма переселенца после его приезда, необеспеченность жильем, несоответствие или неполное соответствие квалификации переселенца требованиям рабочего проекта, включение переселенцев в категорию безработных, предоставление им "стартовых" условий, превышающих по своему уровню аналогичные возможности для коренных жителей области и другие. В последнем случае очень важно, чтобы территории заселения получили определенные выгоды от размещения прибывших в виде развития социальной сферы, строительства дорог, объектов связи. Поэтому при дальнейшей работе по реализации программы переселения и проведении информационной кампании эти вопросы должны быть учтены. Успешное осуществление переселенческих программ возможно только в случае соблюдения устойчивого баланса интересов местных жителей, переселенцев и государства.
Помимо вышеизложенных замечаний и предложений, по итогам работы "круглого стола" участники обсуждения пришли к единому мнению о том, что в рамках принятых изменений достижение должного порядка и контроля над ситуацией по всем вопросам законного пребывания иностранных граждан на территории области, соблюдения ими законодательства Российской Федерации возможно только путем более четкой, оперативной, скоординированной межведомственной работы и постоянного информационного обмена. Высказаны также рекомендации о необходимости широкой разъяснительной работы как для жителей области, так и для иностранных граждан и лиц без гражданства о целях и смысле предпринимаемых мер, новых законов, правил и программ.