Приложение к Докладу от 01.04.2011 г № Б/Н
Тезисы выступления на заседании коллегии УВД по Амурской области по итогам работы за 2009 г. на тему "О некоторой практике работы с обращениями граждан на действия (бездействие) правоохранительных органов"
15 января 2010 г.
Уважаемые участники коллегии! Прежде всего, хотелось бы отметить, что в прошедшем году в рамках заключенного Соглашения о сотрудничестве уполномоченного по правам человека в Амурской области и управления внутренних дел по Амурской области в сфере соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека наше конструктивное взаимодействие получило дальнейшее развитие, причем в самых разных направлениях.
Мне искренне хотелось бы поблагодарить и руководство УВД, и всех сотрудников, с которыми мы взаимодействовали в течение года, за большую помощь и поддержку деятельности уполномоченного.
Тем не менее среди обращений, которые поступают в адрес уполномоченного (а в истекшем году поступило на треть больше, чем в предыдущем), значительным остается количество жалоб на действия (бездействие) правоохранительных органов (примерно около 10% общего числа обращений). Среди общего потока подобных обращений значительное место занимают жалобы на действия (бездействие) сотрудников органов внутренних дел. Сразу оговорюсь, что далеко не всегда они являются объективными и нуждаются в дополнительных мерах реагирования, тем не менее их анализ свидетельствует о том, что не всегда действия сотрудников правоохранительных органов являются правомерными. Имеют место случаи, когда граждане страдают от нарушения прав должностными лицами, которые по роду своей деятельности призваны их защищать.
Одним из наиболее распространенных видов обращений в этой области являются обращения и жалобы, поступающие в адрес уполномоченного, на действия должностных лиц в ходе предварительного следствия по уголовным делам с просьбой оказать содействие в восстановлении их нарушенных прав. Естественно, что рассматривать такого рода жалобы и принимать решение по существу уполномоченный не вправе, поскольку не может знакомиться с материалами уголовных дел и проверять законность проводимого предварительного следствия. Но, безусловно, доводы, приводимые в жалобах заявителей, нуждаются в тщательной проверке, которую в пределах своей компетенции должен провести соответствующий прокурор и, при наличии к тому оснований, принять меры прокурорского реагирования.
Именно так произошло в отношении обращения гр. Р. из Тынды, которая в своей жалобе сообщила, что ее сын был избит установленными следствием лицами. Кроме того, у него отобрали автомобиль и вымогали 160000 рублей. Опасаясь за жизнь, сын Р. обратился в Тындинский отдел по борьбе с организованной преступностью с заявлением о привлечении указанных лиц к уголовной ответственности.
По обозначенному факту было возбуждено уголовное дело, проведены следственные действия, но в последующем расследование было необоснованно приостановлено.
По заявлению уполномоченным был сделан запрос прокурору области для рассмотрения жалобы по существу и принятия мер прокурорского реагирования.
Прокуратурой области была произведена проверка. Изложенные в жалобе Р. доводы о длительном расследовании этого уголовного дела подтвердились.
По факту волокиты прокурором Сковородинского района направлено представление начальнику СУ при УВД по Амурской области об устранении выявленных нарушений законности и привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Нарушение прав граждан, потерпевших от преступлений, может выражаться как в отказе в приеме и регистрации заявлений о совершенных преступлениях, несвоевременном реагировании на заявления о совершенных преступлениях, так и в неквалифицированном расследовании, выразившемся в неполном установлении обстоятельств дела, несвоевременном признании лица потерпевшим, необоснованном приостановлении или прекращении производства по делу.
В этой ситуации мы разъясняем гражданам, что действующее уголовно-процессуальное законодательство предусматривает возможность обжалования не только решений следователя, дознавателя, но и их действий, а также бездействия. Закрепление в статье 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту прав и свобод не содержит никаких ограничений. Судебному обжалованию подлежат все без исключения действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования, способные затруднить доступ к правосудию, а равно ставящие под угрозу нарушения конституционных прав и свобод участников уголовного процесса. Поэтому согласно статье 125 УПК РФ заинтересованное лицо может обратиться с жалобой в суд по месту производства предварительного расследования. Требования, предъявляемые к указанной жалобе, минимальны. А правоприменительная практика свидетельствует, что суды подходят к рассмотрению жалобы непредвзято и, будучи не связанными позицией органов предварительного расследования, принимают законные и обоснованные решения по жалобам, то есть при наличии к тому оснований признают решения и действия (бездействие) следователя, дознавателя незаконными и необоснованными.
Остановлюсь на конкретном примере.
Так, по показаниям свидетеля П., являющегося нотариусом, в отношении гражданина К. было возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ. 23 мая 2005 г. постановлением прокурора области К. был реабилитирован.
В результате действий П., подпадающих, по мнению К., под состав преступления, Благовещенским городским судом было отказано во взыскании денежных средств по гражданскому судопроизводству в пользу К. и нанесен последнему значительный материальный ущерб.
Естественно, что К. были подготовлены и поданы в компетентные органы соответствующие заявления. В том числе в прокуратуру Амурской области о возбуждении в отношении П. уголовного дела по признакам составов преступлений, предусмотренных ст.ст. 307, 159 УК РФ (т.е. за дачу заведомо ложных показаний, мошенничество).
На протяжении более чем двух лет по данным заявлениям неоднократно выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и об их отмене, материалы направлялись для проведения дополнительных проверок в УВД города Благовещенск.
Всего по заявлениям К. было вынесено 23 постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, которые отменялись органами прокуратуры области.
Основанием для отмены постановлений служила неполнота проводимых доследственных проверок, в связи с чем материал возвращался в органы УВД по г. Благовещенск с указанием конкретных мероприятий, подлежащих проведению. Однако указанные органами прокуратуры мероприятия исполнялись органами УВД по г. Благовещенск не сразу, а их неисполнение соответственно являлось основанием для повторных отмен.
Понимая, что многочисленные факты отмен в связи с незаконностью постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении П., длительное недобросовестное исследование сообщения о преступлении сотрудниками УВД г. Благовещенск, в конечном итоге, приведут к невозможности привлечения виновного лица к уголовной ответственности и восстановления социальной справедливости, К. обратился к уполномоченному по правам человека, т.к. просто не представлял, что еще можно предпринять в этой ситуации. Тогда специалистом аппарата уполномоченного, ответственного за рассмотрение этого обращения, ему было рекомендовано подать жалобу в Благовещенский городской суд с требованием о признании бездействия должностных лиц УВД г. Благовещенск.
При рассмотрении дела в суде представитель прокуратуры города также посчитал жалобу заявителя законной, обоснованной и подлежащей удовлетворению в полном объеме.
15 сентября 2009 г. Благовещенским городским судом было вынесено частное постановление, в котором обращено внимание начальника УВД по г. Благовещенску на недопустимость нарушений уголовно-процессуального закона при производстве проверки сообщения К. о совершенном преступлении.
11 ноября 2009 г. Благовещенский городской суд признал бездействие должностных лиц УВД г. Благовещенск, выразившихся в отсутствии надлежащей проверки сообщения о преступлении, совершенном П., незаконным и обязал устранить допущенные нарушения.
Будем надеяться, что в этом длительном деле будет, наконец-то, поставлена точка.
К сожалению, этот факт не единичен. Так, постановлением Благовещенского городского суда от 21 декабря 2009 года признано незаконным и необоснованным постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению гр. Л. по факту нападения на нее неизвестного мужчины. Незаконным было также признано бездействие соответствующих должностных лиц, которых суд обязал устранить допущенные недостатки.
Естественно, что от ошибок в работе не застрахован никто. Вместе с тем очень важно соблюдать ст. 52 Конституции Российской Федерации, по которой всем потерпевшим от преступлений обеспечивается доступ к правосудию и компенсация причиненного ущерба, ибо от этого во многом зависят вера людей в закон и формирование их правовой культуры.
Тезисы выступления на заседании коллегии прокуратуры Амурской области по итогам работы за 2009 г. на тему "О взаимодействии органов прокуратуры с институтом уполномоченного по правам человека в Амурской области"
22 января 2010 г.
Уважаемые участники коллегии! Прежде всего, хотелось бы отметить, что в прошедшем году наше конструктивное взаимодействие в сфере соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека получило дальнейшее развитие, причем в самых разных направлениях - как с работниками областной прокуратуры, так и отраслевыми прокурорами, прокурорами городов и районов области.
Чтобы не быть голословной, остановлюсь на некоторых конкретных примерах совместной деятельности.
Всего в адрес уполномоченного в 2009 году поступило 2185 обращений граждан по вопросам нарушений их прав, что на треть больше, чем в предыдущем году. Около 100 обращений (примерно 5%) были рассмотрены с участием органов прокуратуры области.
Среди общего числа обращений, поступающих к уполномоченному, одним из самых сложных является рассмотрение нарушений прав граждан, потерпевших от преступлений, выразившихся в неполном установлении обстоятельств дела, несвоевременном признании лица потерпевшим, необоснованном приостановлении или прекращении производства по делу.
Естественно, что рассматривать такого рода жалобы и принимать решение по существу уполномоченный не вправе, поскольку не может знакомиться с материалами уголовных дел и проверять законность проводимого предварительного следствия. Но, безусловно, доводы, приводимые в жалобах заявителей, нуждаются в тщательной проверке, которую в пределах своей компетенции должен провести соответствующий прокурор и, при наличии к тому оснований, принять меры прокурорского реагирования. Нужно отметить, что на все подобные обращения уполномоченного в органы прокуратуры следовало оперативное реагирование с вашей стороны и ни одно из обращений не осталось без внимания. Так, в июне прошлого года заместителем прокурора Бурейского района было внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении виновных к дисциплинарной ответственности по фактам волокиты при рассмотрении уголовного дела по ДТП, прошедшему на 25 километре автодороги "Прогресс - Бурея - Новобурейский", произошедшему еще в сентябре 2008 года. Подобные представления по обращениям уполномоченного были внесены в отношении должностных лиц по Шимановскому и Сковородинскому районам, городу Благовещенску.
Как и прежде, наибольшее количество обращений в адрес уполномоченного приходится на нарушения социальных прав граждан (более половины от всех обратившихся), из которых наибольшее число приходится на нарушения в сфере жилищного законодательства и трудовых прав.
Одной из наиболее острых проблем в сфере соблюдения жилищного законодательства остается переселение граждан из ветхого и аварийного жилья. Решение этой проблемы требует комплексного подхода и значительных финансовых ресурсов. Тем не менее очень важным фактором здесь являются действия органов местного самоуправления и недопустимым - их бездействие.
К сожалению, нередки случаи, когда органы прокуратуры вынуждены по указанной проблеме обращаться в суд по фактам признания бездействия органов местного самоуправления незаконными и это совершенно правильно (в частности по г. Тынде).
Я благодарна прокуратуре Зейского района, которая по обращению уполномоченного обратилась в районный суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления Верхнезейского сельсовета, выразившегося в длительной непостановке на учет в орган, осуществляющий государственную регистрацию права на недвижимое имущество, объект недвижимого имущества - тепловые сети, а также непринятие мер по содержанию и ремонту тепловых сетей временных поселков, что, в конечном итоге, не допустило срыва отопительного сезона в них.
В текущем году уже несколько обращений поступило в адрес уполномоченного от жителей г. Благовещенск по проблемам перехода на новую систему оплаты за электроэнергию в местах общего пользования. Думаю, в целях недопущения массового нарушения прав граждан, следует совместно внимательно рассмотреть эту проблему.
Естественно, что не всегда мы согласны с теми ответами, которые поступают от органов прокуратуры в адрес уполномоченного. Так, по обращению в адрес прокуратуры Октябрьского района с предложением принять меры прокурорского реагирования по факту незаконного увольнения работника районной администрации, пришел ответ, что доводы, заявленные в обращении, не подтвердились, и нарушения закона не выявлено. Тогда, по нашему предложению, заявитель обратился с исковым заявлением в суд, который удовлетворил исковые требования Д. и восстановил ее в прежней должности.
В отчетном периоде наиболее широко использовались такие формы работы, как непосредственные встречи, участие в совещаниях, конференциях, семинарах, "круглых столах", других мероприятиях, проводимых уполномоченным.
Как пример можно привести очень содержательное выступление Елены Борисовны Кондратьевой, старшего помощника прокурора области по организационным вопросам и контролю исполнения на заседании "круглого стола", посвященного Дню правозащитника, "Ратификация Российской Федерацией Европейской социальной хартии - новый импульс для дальнейшего взаимодействия органов власти, общественных объединений, правозащитных организаций в целях обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина на территории Амурской области", который проводился в декабре прошлого года. Тема выступления - "О правозащитной роли прокуратуры в социальной сфере".
Конструктивное взаимодействие у нас сложилось с прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Причем многие проблемы разрешаются непосредственно на месте при совместных выездах в учреждения исполнения наказаний, проведении там личных приемов граждан.
Сегодня много говорится о реформе уголовно-исполнительной системы, которая действительно остро назрела.
Это стало предметом обсуждения на состоявшейся недавно коллегии УФСИН. Но я хотела бы заострить внимание присутствующих на проблеме социальной адаптации лиц, вернувшихся из мест лишения свободы.
Ежегодно из исправительных колоний Амурской области по отбытии срока наказания освобождается в среднем около 2000 человек. Большую часть из них составляют граждане до 30 лет. Как правило, они не могут найти работу, теряют связь с родственниками и близкими. Вместе с тем около трети освобожденных из исправительных колоний должны выплачивать причиненный ими ущерб по исполнительным листам, что нереально при вышеизложенных условиях.
Крайне низкий уровень правового самосознания делает практически невозможной для них защиту своих прав, поэтому чаще других они попадают в категорию бездомных и безработных и соответственно идут на совершение новых преступлений. Зачастую под их влияние попадают несовершеннолетние.
Порядок оказания содействия гражданам, компетенция государственных органов и организаций в этой сфере, ответственность должностных лиц за неоказание помощи обратившимся к ним граждан этой категории до настоящего времени не определены. Не ведутся должная статистическая отчетность бытового и трудового устройства освобожденных из исправительных учреждений, контроль за их поведением. Все это привносит не только элемент стихийности в деятельность органов местного самоуправления, социальной защиты, занятости, но и позволяет указанным структурам уклоняться от исполнения установленных норм по оказанию помощи в ресоциализации бывших осужденных в полном объеме. Поэтому чрезвычайно важно создание областного центра социальной адаптации лиц, освобожденных их мест лишения свободы, для проведения медико-социальной реабилитации категорий населения, которые в силу жизненных обстоятельств попали в сложные условия существования.
Нужно отметить, что на территории Российской Федерации действуют около 200 подобных центров. Только в Красноярском крае их 7. К сожалению, по ДФО центр адаптации "Река жизни" для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, зарегистрирован только в г. Хабаровске. Пока остается открытым этот вопрос и для нашей области, хотя в Правительстве области этот вопрос прорабатывается, но первый реабилитационный центр планируется открыть только в 2012 году.
Более подробная информация о взаимодействии органов прокуратуры с институтом уполномоченного по правам человека в Амурской области, о том, что удалось сделать, а какие проблемы остались нерешенными, будет предложена вашему вниманию в ежегодном докладе уполномоченного о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории области, который мы традиционно представляем Вам после обсуждения его в Законодательном Собрании.
А сейчас я хотела бы поблагодарить и Николая Леонтьевича, и всех работников областной прокуратуры, отраслевых прокуратур, прокуроров городов и районов области, с которыми мы сотрудничали в течение года, пожелать Вам всего самого хорошего и доброго и выразить надежду на дальнейшую совместную работу по восстановлению законных прав и интересов граждан.
Тезисы выступления на заседании "круглого стола" Общественной палаты Амурской области на тему "Качество жилищно-коммунальных услуг и контроль за их предоставлением"
16 февраля 2010
В настоящее время в аппарате уполномоченного заканчивается анализ материалов к итоговому докладу о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Амурской области и деятельности уполномоченного по правам человека в Амурской области в 2009 году.
Всего в адрес уполномоченного в 2009 году поступило 2185 обращений граждан по вопросам нарушений их прав, что на треть больше, чем в предыдущем.
Обращения о нарушении права граждан на жилище и достойное жилищно-коммунальное обслуживание, как и в предыдущие годы, являются наиболее многочисленными из общего числа обращений к уполномоченному, причем их число по сравнению с прошлым годом значительно выросло (2008 г. - 195, 2009 - около 300). Тематика обращений по вопросам жилищных прав не только сохранилась, но и расширилась. Несколько изменился и характер этих обращений. Они в основном связаны с отказами в предоставлении жилья, переселением из ветхого и аварийного жилищного фонда, проведением ремонта жилых помещений и хозяйственных построек, отсутствием или низким качеством жилищно-коммунальных услуг, высокими тарифами на услуги ЖКХ. В свою очередь анализ обращений по вопросам оплаты коммунальных услуг приводит к выводу о том, что тарифы на эти услуги продолжают оставаться главным катализатором общественного недовольства, хотя принятые за последнее время меры, а также активная работа контролирующих органов (прежде всего органов прокуратуры) позволили сократить число случаев необоснованного повышения тарифов.
Цитата из письма гражданина, обратившегося в адрес уполномоченного по правам человека:
"Независимо от того, находится ли жилье в собственности жильцов или в муниципальной собственности, добиться помощи от коммунальных служб почти невозможно. Даже тем, кто живет в квартире по социальному найму, все равно приходится платить из собственного кармана. Отсюда - непонимание и крайнее возмущение населения ростом тарифов на услуги ЖКХ. Ведь власть уверяла, что введение 100% оплаты за коммунальные услуги приведет к улучшению обслуживания. После этого стоимость этих услуг для населения повышалась неоднократно, но на качестве это никак не сказалось".
Чаще стали поступать жалобы на действия (бездействие) управляющих компаний по обслуживанию переданных в управление многоквартирных жилых домов; товарищества собственников жилья испытывают проблемы при взаимодействии с ресурсно-снабжающими организациями и органами местного самоуправления; обманутые дольщики не удовлетворены принимаемыми мерами по разрешению их проблем и целый ряд других.
Остановлюсь на некоторых наиболее типичных ситуациях по проблемам оплаты за услуги ЖКХ из числа официальных обращений, поступивших к уполномоченному.
Так, в обращении гр. Ц. из г. Тынды сообщалось, что ее сын В. работает на Дальневосточной железной дороге и по производственной необходимости длительное время (около четырех месяцев) проживал на ст. Аносовская. Когда автор письма с соответствующей справкой обратилась в управляющую компанию (МУП "Тындаторгсервис") для перерасчета, то получила отказ в виде резолюции руководителя следующего содержания: "Предложить Ц.В. выписаться из общежития и прописаться на ст. Амосовская".
По обозначенному обращению заявителю были даны подробные пояснения о неправомерности действий управляющей компании. Одновременно были направлены соответствующие обращения к мэру г. Тынды о необходимости проведения перерасчета платы за отдельные виды коммунальных услуг за период временного отсутствия потребителей в занимаемом жилом помещении согласно п.п. 54 - 59 постановления Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам". Нарушенные права граждан были восстановлены, им был произведен полный перерасчет, но возникает вопрос: "Неужели управляющая компания не знала о действии существующих норм?".
Нередки случаи, когда, как в обращении Д., жителя г. Благовещенска, новым владельцам жилья приписывается долг прежних хозяев. В своей жалобе заявитель отдельно обращал внимание на невнимательное отношение к нему работников РКЦ. Цитирую: "При сверке нам в квартплату приписали долг прежних хозяев квартиры. Никаких пояснений, почему это сделано, откуда он взялся (так как имеется справка об отсутствии задолженности по квартплате) и почему мы должны погасить этот долг, никто не пояснил. Получить ответы на свои вопросы практически невозможно. Чаще всего слышишь ответ: "Это Ваши проблемы".
После обращения уполномоченного от исполнительного директора РКС пришел ответ, что по лицевому счету заявителя будет произведена корректировка в его пользу. Тем не менее остается вопрос: "Неужели проблему нельзя было решить сразу, путем внимательного рассмотрения обращения работниками РКЦ, которые должны были это сделать в соответствии со своими обязанностями?".
Другой пример уже коллективной жалобы из п. Мухинский Октябрьского района по вопросу отключения системы отопления и водоснабжения, в результате чего в ноябре жители семи домов остались без тепла и воды, что нарушало права и законные интересы граждан и могло привести не только к негативным последствиям, но и чрезвычайной ситуации.
После соответствующих обращений в районную администрацию и прокуратуру района проблема было решена, к генеральному директору ООО "Варваровский коммунальщик" применена мера прокурорского реагирования. Но опять возникает вопрос: "Почему эта проблема не была разрешена своевременно до начала отопительного сезона?".
В конце прошлого и в начале текущего года в адрес уполномоченного поступило несколько обращений от жителей города Благовещенска по проблемам перехода на новую систему оплаты электроэнергии мест общего пользования, в результате чего была значительно повышена плата за потребленную электроэнергию.
В частности, к уполномоченному официальные обращения поступили от жильцов домов по ул. Ленина, 114, Б.Хмельницкого, 110 и других.
Думаю, в целях недопущения массового нарушения прав граждан следует совместно более внимательно рассмотреть именно эту проблему.
Для уточнения сложившейся ситуации были сделаны запросы мэру г. Благовещенска и в министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства по факту нарушения ООО "Энергокомфорт" "Амур" правил предоставления коммунальных услуг гражданам.
Не вдаваясь во все детали, следует отметить, что полученные пояснения так и не смогли дать однозначного ответа на правомерность действий ООО "Энергокомфорт" "Амур", поэтому мы были вынуждены обратиться в прокуратуру города.
В ответе заместителя прокурора г. Благовещенска особо отмечается, что энергоснабжающей организацией монтаж внутридомового оборудования по общедомовому учету электроэнергии был произведен в нарушение установленных требований законодательства в отсутствие договора.
По данному факту прокуратурой города Благовещенска в адрес ОАО "Амурские коммунальные системы" было внесено представление.
Отдельно отмечалось, что поскольку ОАО "Амурские коммунальные системы" в нарушение указанных норм выставляет к оплате суммы, полученные при расчете данных, снятых с общедомового прибора учета, жильцы дома вправе самостоятельно принимать решения по вопросу оплаты данных сумм (в части энергоснабжения мест общего пользования).
Одним из базовых элементов преобразования жилищной сферы, с которым связываются большие надежды, является реорганизация системы управления многоквартирными домами, урегулированная в Жилищном кодексе Российской Федерации и отраженная в федеральной целевой программе "Жилище" на 2002 - 2010 годы.
Концепция реформы строится на том, что государство и органы местного самоуправления постепенно отходят от управления жилищным фондом, передавая свои полномочия собственникам помещений в таких домах. Собственники же, в свою очередь, получают возможность управлять домом непосредственно, создавать некоммерческие организации (ТСЖ и специализированные потребительские кооперативы) или привлекать на коммерческой основе управляющую организацию.
Аналогичные организационно-правовые схемы управления успешно используются за рубежом. Однако для их качественного функционирования в российских условиях необходимо все же отталкиваться от существующих реалий. И, разумеется, не забывать о правах и интересах собственников жилья. Между тем детальное изучение новой системы управления, предложенной российским собственникам помещений в многоквартирных домах, позволяет предположить, что основной целью ее разработчиков было избавление государства от лишних хлопот, связанных с обслуживанием обветшалого жилищного фонда. В этой связи уполномоченный считает необходимым подтвердить свою позицию, заключающуюся в том, что многоквартирные дома должны передаваться в управление собственникам только после проведения в них необходимого ремонта.
По-прежнему не до конца решенным остается вопрос обеспечения жилыми помещениями так называемых обманутых дольщиков. В период административной бесконтрольности и слабого законодательства многие граждане, вложившие свои средства в строительство многоквартирных домов, были фактически обмануты и обобраны. Значительная их часть и до настоящего времени не может реализовать свое право на жилище. Попытки решить эту проблему на уровне субъектов Российской Федерации оказались более или менее эффективными далеко не во всех регионах. Быстрый рост стоимости жилья (в среднем на 1,5 - 2% в месяц) усугубил проблему, неуклонно превращающуюся в общенациональную. И поэтому требующую внимания федеральных органов государственной власти.
Выступление на конференции судей Амурской области на тему
"Взаимодействие уполномоченного по правам человека
и судейского сообщества"
10 марта 2010 г.
Уважаемые участники конференции! Спасибо за приглашение и предоставление возможности выступить на столь представительном форуме судейского сообщества.
Прежде всего, мне хотелось бы поблагодарить всех вас за сотрудничество: судей Амурского областного суда, Арбитражного суда Амурской области, районных и городских судов общей юрисдикции, мировых судей, судей гарнизонных военных судов, других работников судебной системы области. В течение года нам приходилось обращаться к вам по самым разным вопросам и всегда мы находили взаимопонимание: будь то участие в семинарах, проводимых для правозащитников области, либо консультативная помощь, запросы на обращения уполномоченного либо обзор судебной практики.
Искренне желаю всем вам крепкого здоровья, благополучия в семьях, воодушевления и неисчерпаемой энергии в профессиональной деятельности.
Анализ обращений граждан в адрес уполномоченного в 2009 году показывает, что за последнее время необходимость во взаимодействии уполномоченного и судейского сообщества продолжает возрастать.
Статья 18 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Право на обращение в суд, судебную защиту и справедливое судебное разбирательство также является одним из важнейших конституционных прав человека и сложившаяся практика работы с обращениями граждан свидетельствует о востребованности у населения права на судебную защиту. Люди все чаще обращаются в суд для решения своих проблем, соответственно все больше жалоб на нарушение права на справедливое судебное разбирательство и неисполнение решений суда приходит в адрес уполномоченного.
Естественно, что уполномоченный не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов и подменять собой действия других органов, работающих в области защиты прав человека, но иногда о необходимости исполнения судебных решений приходится напоминать даже федеральным структурам.
Так как в нарушение ст. 210 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не были приведены в исполнение решения Зейского районного суда после вступления их в законную силу относительно выдачи жилищных сертификатов жителям села Овсянка, пострадавшим от наводнения еще в 2007 году.
По этому факту было подготовлено специальное обращение в адрес Председателя Правительства Российской Федерации В.В.Путина. В нем была подробно изложена сложившаяся бюрократическая ситуация по исполнению судебных решений и обращено особое внимание на бездействие должностных лиц МЧС России, выразившееся в неподготовке проекта решения Правительства Российской Федерации о выдаче Правительству Амурской области трех бланков государственных жилищных сертификатов из-за которого граждане более двух лет были лишены возможности воспользоваться своим законным правом на получение жилищных сертификатов.
По данному обращению был получен ответ от начальника Управления федеральной поддержки территорий МЧС России Х.И.Бекова, который сообщил, что в соответствии с поручениями Правительства РФ и аппарата Правительства РФ от 22 октября 2009 г., МЧС России совместно с Минфином России и Правительством Амурской области подготовило и направило в Правительство согласованный проект распоряжения Правительства Российской Федерации о выдаче Правительству Амурской области государственных жилищных сертификатов на основании судебных решений для предоставления их гражданам. После рассмотрения и принятия данного проекта распоряжения Правительства Российской Федерации Правительству Амурской области Минфином России будут выданы 3 бланка государственных жилищных сертификатов в установленном порядке для предоставления их пострадавшим гражданам.
Одним из распространенных видов обращений в прошлом году стали также обращения и жалобы, поступающие в адрес уполномоченного по правам человека, на нарушение прав граждан, потерпевших от преступлений. Это выражается как в отказе в приеме и регистрации заявлений о совершенных преступлениях, несвоевременном реагировании на заявления о совершенных преступлениях, так и в неквалифицированном расследовании, выразившемся в неполном установлении обстоятельств дела, несвоевременном признании лица потерпевшим, необоснованном приостановлении или прекращении производства по делу. В том числе на действия должностных лиц в ходе предварительного следствия по уголовным делам. Естественно, что рассматривать такого рода жалобы и принимать решение по существу уполномоченный не вправе.
Поэтому в этой ситуации мы разъясняем гражданам, что действующее уголовно-процессуальное законодательство предусматривает возможность обжалования не только решений следователя, дознавателя, но и их действий, а также бездействия.
Требования, предъявляемые к данной жалобе, минимальны. А правоприменительная практика в нашей области свидетельствует, что суды подходят к их рассмотрению непредвзято и, будучи не связанными позицией органов предварительного расследования, принимают законные и обоснованные решения, то есть при наличии к тому оснований признают решения и действия (бездействие) следователя, дознавателя незаконными и необоснованными.
Так, постановлением Благовещенского городского суда от 21 декабря 2009 г. признано незаконным и необоснованным постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению гр. Л. по факту нападения на нее неизвестного мужчины. Незаконным было также признано бездействие соответствующих должностных лиц, которых суд обязал устранить допущенные недостатки. И такие примеры не единичны.
В силу ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. Но, к сожалению, иногда складываются обстоятельства, препятствующие данному положению. Как проблемную хотела бы осветить следующую ситуацию.
Г.обратился 30 июля 2009 г. в Благовещенский городской суд с исковым заявлением к УФМС России по Амурской области об оформлении документа, удостоверяющего личность.
Определением судьи указанное заявление было оставлено без движения, а для устранения недостатков далее соответствующим определением это исковое заявление подлежало возвращению заявителю, т.к. недостатки устранены не были.
Таким образом, заявитель не имеет возможности получить определение Благовещенского городского суда и возвращенное исковое заявление с приложениями ввиду отсутствия документа, удостоверяющего личность.
Несмотря на предмет иска, на письменный запрос Г. в Благовещенский городской суд им был получен ответ, в котором говорится о возможности получения Г. искового заявления при предъявлении документа, удостоверяющего личность. Документы, направляемые судом почтовыми отправлениями, Г. также не имеет возможности получить в виду отсутствия документа, удостоверяющего личность.
В результате Г. не имеет возможности осуществить право на защиту своих законных интересов в судебном порядке, а также пользоваться правами и осуществлять обязанности, предусмотренные ст. 35 ГПК РФ, в том числе участвовать в деле, обжаловать судебные постановления и использовать предоставленные законодательством о гражданском судопроизводстве другие процессуальные права (т.к. не имеет возможности получить извещение о назначении судебного заседания в отделении почтовой связи и непосредственно при обращении в суд).
В свою очередь, неисполнение процессуальных обязанностей (устранение недостатков, допущенных при подаче иска в установленный судом срок) повлекло последствия, предусмотренные законодательством о гражданском судопроизводстве (вынесено определение о возвращении искового заявления).
Таким образом, возник так называемый юридический казус, выход из которого нам, видимо, предстоит найти сообща. Обращение по этому поводу уже направлено в областной суд.
В заключение я хотела бы еще раз выразить вам искреннюю благодарность за вашу активную гражданскую позицию в отстаивании законных прав и интересов человека и гражданина и пожелать дальнейших успехов в вашем благородном деле. Искренне надеюсь на дальнейшее конструктивное сотрудничество и взаимодействие. Всего самого хорошего вам и вашим близким.
Тезисы выступления на II научно-практической конференции "Свобода совести: международные стандарты и опыт национального осуществления" на тему "Свобода совести и толерантность. Опыт межрелигиозного диалога в Амурской области"
20 - 22 апреля 2010 г.
Уважаемые участники конференции! Прежде всего, позвольте выразить благодарность за приглашение принять участие в работе и выступить на столь авторитетном и представительном форуме.
Право человека на свободу совести, религии, мысли и убеждений относится к числу базовых личных прав и свобод, которым гражданское общество уделяет приоритетное внимание.
Поэтому, на мой взгляд, тема предложенного выступления "Свобода совести и толерантность" и роль органов государственной власти в установлении конструктивных межрелигиозных отношений чрезвычайно важна.
Актуальность темы "толерантность" в наше время несомненна. Хотя само понятие толерантности формировалось на протяжении многих веков, этот процесс не закончен и активно продолжается до сих пор.
В современном определении толерантности некоторые исследователи выделяют различные способы ее понимания, в том числе:
Толерантность как безразличие (предполагает существование мнений, истинность которых никогда не может быть доказана: религиозные взгляды, специфические ценности различных культур и т.д.).
Толерантность как снисхождение (подразумевает привилегированное положение собственной культуры, поэтому все иные оцениваются как более слабые: их можно терпеть, но при этом одновременно и презирать).
Толерантность как расширение собственного опыта и критический диалог, что позволяет не только уважать чужую позицию, но и изменять свою в процессе критического диалога.
Толерантность как не только уважение взглядов другого, но и восприятие этого другого равным себе.
Согласно определению, данному в Декларации принципов толерантности (подписана 16 ноября 1995 года в Париже 185 государствами - членами ЮНЕСКО, включая Россию), толерантность означает "уважение, принятие и правильное понимание богатого многообразия культур нашего мира, наших форм самовыражения и способов проявлений человеческой индивидуальности". Это определение наиболее масштабно и подразумевает уважительное отношение к иным национальностям, языку, религии, политическим и иным мнениям, социальному происхождению, собственности и пр.
Проблема обеспечения, воспитания толерантности остро стоит в современном мире, поэтому принципы толерантности закреплены как в международных декларациях, так и в законодательстве большинства государств, в том числе Российской Федерации.
Базовыми документами, как вы знаете, являются Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и другие.
В Российской Федерации главным документом для широкого определения толерантности является Конституция Российской Федерации. Рассматривая Конституцию как основной Закон, следует отметить, что, закладывая основы государственно-церковных отношений в Российской Федерации, гарантируя право на свободу совести и свободу вероисповедания и определяя составляющие этого права, она не устанавливает механизма реализации указанных принципов, их защиты от противоправных ограничений и посягательств. Указанный механизм реализуется в других федеральных законах и иных нормативно-правовых актах. В частности, в Уголовном кодексе (ст. 136 "Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина"), в Федеральном законе "О свободе совести и религиозных объединениях", где провозглашено, что государство уважает внутренние установки религиозных организаций и не препятствует их реализации, если они не противоречат законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы других граждан. Таким образом, закон, не ущемляя права религиозных конфессий, в то же время предполагает различную степень сотрудничества и взаимодействия государственных институтов с религиозными объединениями и устанавливает взаимные обязанности и ограничения.
К сожалению, в Российской Федерации сегодня нет общефедеральных государственных органов, которые в масштабе всей страны осуществляли бы мониторинг нарушений прав граждан на свободу совести и отслеживали весьма неоднозначные процессы, происходящие в этой области.
Отсутствие таких обобщенных сведений порождает разноголосицу мнений, подчас противоречивых и взаимоисключающих, как о религиозной ситуации в целом, так и о соблюдении прав граждан на свободу совести. Однако при всех разногласиях и несовпадениях в оценках следует признать очевидное: в деле обеспечения религиозных свобод и законной деятельности религиозных объединений российское государство продвинулось самым существенным образом. Реформировано законодательство о свободе совести и религиозных объединениях; развиваются диалог и сотрудничество между государством и церковью; укрепляются авторитет и позиции религии в гражданском обществе; постоянно возрастает количество действующих религиозных организаций, расширяется присутствие религиозных объединений в социокультурной и благотворительной сферах, углубляется межконфессиональный диалог.
События последних лет показывают, что в России с ее национальным, культурным и религиозным многообразием, возможно, как никогда прежде, требуется специализированная государственная структура по вопросам государственно-церковных отношений, которая отвечала бы за разработку и реализацию общефедеральной государственной политики в области свободы совести. Эту идею в целом положительно воспринимает большая часть российских церквей, конфессий, религиозных центров и организаций.
Строя взаимоотношения между органами государственной власти и религиозными объединениями, важно также учитывать и тот фактор, что ни одна политическая партия, ни одно общественное объединение не может сравниться с религиозными конфессиями по уровню влияния на население.
Учитывая все сказанное выше, хотелось бы отметить, что Правительство Амурской области и руководство зарегистрированных религиозных объединений поддерживают уважительный и конструктивный диалог, направленный на деловое сотрудничество в социальной, культурной и просветительской сферах.
С целью совершенствования взаимодействия органов государственной власти с религиозными организациями, поддержания мира и взаимопонимания между последователями различных религий при губернаторе области образован совет по взаимодействию с религиозными объединениями, по опыту деятельности которого в большинстве муниципальных образований также созданы советы (комиссии) по взаимодействию с религиозными организациями.
В соответствии с положением совет является консультативным органом, осуществляющим рассмотрение актуальных проблем государственно-конфессиональных отношений и подготовку предложений для губернатора области, касающихся взаимодействия Правительства области с религиозными объединениями, повышения духовной культуры общества. Одной из основных функций совета является содействие укреплению общественного согласия, достижению взаимопонимания, терпимости и взаимного уважения в вопросах свободы совести и свободы вероисповедания.
О деятельности совета можно судить по тематике рассматриваемых вопросов:
- современная религиозная ситуация в России и Амурской области и о взаимодействии Правительства области с религиозными объединениями;
- миграционное законодательство об особенностях пребывания иностранных граждан, занимающихся религиозной деятельностью и деятельность иностранных миссионеров на территории Амурской области;
- о работе с лицами, содержащимися в учреждениях исполнения наказаний, и их реабилитации после возвращения из мест лишения свободы;
- об участии религиозных организаций в летней оздоровительной кампании и соблюдении действующего законодательства при организации детских и молодежных лагерей;
- социальная деятельность религиозных организаций, действующих в Амурской области, и их участие в работе по профилактике асоциальных явлений среди молодежи.
Уже по этому небольшому примеру можно судить, что религиозные организации области активно взаимодействуют с органами власти по самым разным направлениям. Особые слова благодарности хотелось бы выразить за их помощь людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, социальной адаптации бывших заключенных, борьбе с алкоголизмом и наркоманией.
Полагаю, что главным результатом деятельности совета является тот факт, что в Амурской области в течение нескольких последних лет отмечается стабильная конфессиональная обстановка, сложились доброжелательные отношения между представителями органов государственной власти и руководителями религиозных организаций, имеют место толерантность и взаимотерпимость в отношениях между представителями различных религиозных конфессий, нет проявлений религиозного экстремизма.
В этой аудитории нет необходимости убеждать, что воспитание толерантности начинается с детства.
В рамках мероприятий по реализации прав на свободу совести, вероисповедования в учебных заведениях министерством образования и науки области используются различные формы внеклассной работы, в том числе факультативы и религиоведческие курсы: "Религии мира", "Мировые религии", "Основы православной культуры". Посещение и участие школьников в данных мероприятиях являются не только добровольными, но и с обязательным согласием их родителей. Кроме этого, регулярно проводятся классные часы, беседы, конкурсы рисунков и плакатов на темы "Возникновение мировых религий", "Православие и культура", "Историческое значение крещения Руси", "Рождество - вечный праздник", "История праздников", "Памятники древнерусской литературы" и другие.
В учреждениях начальной и средней профессиональной подготовки проводятся классные часы и беседы "О толерантности отношений подростков друг к другу и сверстникам разных национальностей", "Веротерпимость" и другие. Особенности культуры и традиций различных народов изучаются в разделах общеобразовательных предметов по истории, обществоведению, географии, государству и праву.
На базе Амурского педагогического колледжа создан социально-правовой центр, одним из направлений деятельности которого является реализация мер по предупреждению расовой, национальной и религиозной розни. Основными формами работы центра являются беседы, классные часы, тренинги и "часы общения". В течение 2009 учебного года среди учащейся молодежи специалистами проведен тренинг по формированию ценностных установок молодого человека, организован ряд выступлений на темы "Толерантность - норма жизни" и "Человек как ценность".
В числе основных социально ориентированных направлений деятельности религиозных институтов, в которых существенным фактором успеха является взаимодействие с государственными структурами, можно назвать следующие.
Это - поддержка и укрепление института семьи, мероприятия по улучшению демографической ситуации, духовно-нравственное, патриотическое и правовое воспитание, попечение о лицах, содержащихся в местах лишения свободы, и лицах, уже отбывших наказание, социальное обеспечение и обслуживание, распространение информации о религиях, их духовных основах, нравственных принципах и богослужебной практике через государственные и муниципальные средства массовой информации.
Таким образом, очевидно, что религиозные объединения вносят определенный вклад в решение социальных проблем. Процесс их вовлечения в социальную работу имеет тенденцию к росту. Несмотря на явную миссионерскую подоплеку такой активности, гуманитарные проекты религиозных объединений помогают снижению остроты социальных проблем и, самое главное, способствуют их интеграции в гражданское общество, разрушению изоляции от общества и ломке сложившихся стереотипов.
Думаю, что это прямой результат конструктивного взаимодействия органов власти и религиозных конфессий.
В заключение хотелось бы отдельно отметить, что за последние пять лет в адрес уполномоченного по правам человека в Амурской области не поступило ни одного обращения о нарушении прав на свободу совести и вероисповеданий. Думаю, что этот факт также говорит о многом, и искренне надеюсь, что наше конструктивное сотрудничество будет продолжаться.
Желаю всем участникам конференции конструктивной и плодотворной работы. Всего самого хорошего и доброго.
Тезисы выступления на международной конференции "Роль межведомственного взаимодействия в предотвращении торговли людьми"
27 апреля 2010 г.
Торговля людьми в соответствии с международными стандартами является грубым нарушением основополагающих прав человека, включая право на жизнь и свободу. Международные документы требуют рассматривать это явление как тяжкое преступление против личности и свободы человека, форму организованной транснациональной преступности.
Сексуальная эксплуатация, принудительный труд, долговая кабала, эксплуатация детского труда, "домашнее" рабство, попрошайничество, насильственное использование людей в вооруженных формированиях, торговля людьми для трансплантации органов и тканей - все это чудовищные формы одного и того же преступления.
Торговля людьми - глобальное явление, с которым сталкивается большинство стран мира. Жертвами торговли людьми могут стать мужчины, женщины и дети.
Характерной особенностью торговли людьми в России является то, что каждый четвертый факт торговли людьми совершается на территории Дальневосточного федерального округа.
Имеющийся опыт работы по данной проблеме как в России, так и за рубежом показывает, что необходимым условием успеха в сфере предупреждения торговли людьми и борьбы с ней является межведомственное взаимодействие. Система борьбы с этим преступным явлением не должна ограничиваться уголовным преследованием преступников. В нее, прежде всего, должны входить механизм предупредительных мер, а также работа по оказанию помощи жертвам торговли людьми и их защите. Важны также координация деятельности различных ведомств, работающих в этой сфере, а также четкое разграничение их обязанностей.
Это подтверждают как материалы сегодняшней конференции, так и материалы международной конференции "Создание регионального механизма защиты жертв торговли людьми", которая прошла в нашей области в октябре 2008 года.
Целью проведения данной конференции стали выработка плана совместных действий по разработке механизма защиты жертв торговли людьми в Амурской области, а также создание консультативного совета из представителей различных ведомств и общественных объединений для его реализации.
Что удалось сделать за прошедшее время, вы уже были проинформированы через выступление Л.В.Фокиной. Тем не менее еще раз остановлюсь более подробно на некоторых моментах.
В целях выработки плана совместных действий по предотвращению торговли людьми при уполномоченном по правам человека в Амурской области создан консультативный совет из представителей различных ведомств и общественных объединений.
В него вошли как представители ряда министерств областного правительства (образования, здравоохранения, социальной защиты), силовых и правоохранительных структур (следственного комитета, УВД, УФМС по Амурской области), так и общественных объединений, занимающихся данной проблемой, средств массовой информации.
Проведена серия семинаров для лиц, которые занимаются этой проблемой, в т.ч. "Организация социальной работы с жертвами торговли людьми" - для специалистов государственных учреждений "Центр помощи семье и детям" и "Комплексный центр социального обслуживания населения"; "Создание регионального механизма защиты жертв торговли людьми" - для членов общественного консультативного совета при уполномоченном по межведомственному взаимодействию в вопросах предотвращения торговли людьми и для общественных представителей уполномоченного по правам человека в муниципальных образованиях и образовательных учреждениях области. Практический семинар на тему "Уголовно-правовые и криминологические проблемы противодействия торговли людьми и сопряженных с нею преступлениям" - для сотрудников правоохранительных органов Амурской области непосредственно связанных с вопросами борьбы с торговлей людьми и сопряженными с нею преступлениями.
Для создания системы эффективных мер по информированию населения о данной проблеме и проведения профилактических мероприятий, учитывая необходимость последовательного и скоординированного подхода к этой работе, на одном из заседаний совета была рассмотрена идея разработки и заключения специальных соглашений о взаимодействии уполномоченного по правам человека и целого ряда организаций по оказанию помощи пострадавшим от торговли людьми.
На сегодняшний день такие соглашения заключены с министерством социальной защиты населения области, управлением внутренних дел по Амурской области, управлением по делам молодежи администрации города Благовещенска, такими общественными объединениями как Амурский союз женщин, фонд правовой безопасности и другими заинтересованными структурами.
Предметом данных соглашений стала организация взаимодействия при реализации мероприятий по оказанию помощи пострадавшим от торговли людьми и профилактика преступлений, связанных с незаконной трудовой миграцией и использованием рабского труда на территории Амурской области.
Хотя времени после заключения подобных соглашений прошло немного и нельзя говорить о больших результатах, тем не менее, полагаю, что за подобными соглашениями будущее и круг их участников будет расширяться.
Очень надеюсь, что новый импульс этой работе даст сегодняшняя конференция, а также рассмотрение путей межведомственного взаимодействия на одном из заседаний межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в Амурской области.
Вместе с тем следует признать, что пока в работе по предупреждению, выявлению и расследованию случаев, связанных с торговлей людьми, больше вопросов, чем путей их решения. В частности, отсутствуют эффективное взаимодействие и координация правоохранительных органов, органов государственной власти, местного самоуправления и неправительственных общественных организаций. Нет четкой системы защиты жертв торговли людьми, которая бы содержала комплексное решение проблемы. Сегодня мы пока не готовы предоставить жертвам торговли людьми необходимую психологическую, медицинскую, социальную реабилитацию.
К сожалению, на территории Амурской области отсутствуют социальные центры для помощи лицам, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации.
Граждане по-прежнему недостаточно информированы о проблеме торговли людьми и способах противодействия ей, т.к. эта тема еще недостаточно активно освещается в средствах массовой информации.
Полагаю, что более активно должны работать в этом направлении и образовательные учреждения области.
По-прежнему отсутствует специализация сотрудников правоохранительных органов, занимающихся выявлением, расследованием и уголовным преследованием по делам о преступлениях, связанных с торговлей людьми.
То есть, чем больше занимаешься проблемой, тем больше возникает вопросов.
Наверное, это закономерно. Главный вывод из сказанного: торговля людьми (как бы она не проявлялась), по моему глубокому убеждению, прежде всего нарушение прав человека и решать эту проблему необходимо совместно.
И главная цель сегодня - создание механизма, через который в каждом конкретном случае была бы оказана реальная помощь реальному человеку.
Тезисы доклада по проекту Федерального закона "О полиции" на заседании "круглого стола", организованного Общественной палатой Амурской области совместно с уполномоченным по правам человека, по обсуждению Федерального законопроекта "О полиции".
3 сентября 2010 г.
Уважаемые участники "круглого стола"! О важности обсуждаемой сегодня проблемы говорит тот факт, что сразу же после обнародования проекта федерального закона "О полиции" (как Вы знаете, кроме того, что он был опубликован в "Российской газете, была создана специальная сетевая площадка zakonoproekt.ru) развернулось активное обсуждение этого документа. Согласно статистике сайта, где он размещен, на нем можно уже прочитать около 2 тыс. замечаний причем порой весьма полярных и неоднозначных, как положительных, так и отрицательных. Разносторонен и круг участников обсуждения, что также подчеркивает актуальность темы.
Но чтобы быть объективными в обсуждении, чтобы оно стало конструктивным, конечно, нужно знать предмет обсуждения.
Поэтому позволю себе несколько комментариев, исходя из пояснительной записки, разработанной авторами законопроекта, текста самого законопроекта, а также некоторых положений действующего Закона "О милиции".
Авторы отмечают, что "законопроект направлен, прежде всего, на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями".
Главной его задачей является устранение несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности милиции. Предполагается, что на современном этапе данная силовая структура должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.
Сразу же бросается в глаза, что в законопроекте, впрочем, как и в Законе "О милиции", отсутствует преамбула, которая является вводной, разъясняющей частью любого закона. Видимо в будущем стоит поработать над тем, чтобы она все же появилась.
Основными целями законопроекта разработчики выделили:
- закрепление партнерской модели взаимоотношений полиции и общества;
- четкое определение обязанностей и прав полиции и правового статуса сотрудника полиции;
- обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности ее работы;
- усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции;
- освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.
На мой взгляд, как положительный момент следует отметить тот факт, что в законопроект включены, в адаптированном виде, нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности:
- Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка,
- Международного кодекса поведения государственных должностных лиц,
- Декларации о полиции,
- Европейского кодекса полицейской этики,
- Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах.
Кроме того, в законопроекте реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, а также сохраняются отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции, исходя из действующего законодательства.
Законопроект состоит из одиннадцати глав и 5 статей (Закон "О милиции" - из восьми разделов и 43 статей).
В главе 1 "Общие положения" раскрывается понятие "полиция", определяются ее назначение и основные направления деятельности.
За полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции. Сохранены существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран. Вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий. Законопроектом предлагается определить следующие основные направления деятельности полиции: (ст. 2 законопроекта, их 11):
1) предупреждение преступлений и административных правонарушений;
2) выявление, пресечение и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
3) розыск лиц и похищенного имущества;
4) пресечение административных правонарушений и производство по делам об административных правонарушениях;
5) охрана общественного порядка;
6) обеспечение безопасности дорожного движения;
7) контроль за оборотом оружия;
8) контроль за частной детективной и охранной деятельностью;
9) охрана имущества и объектов по договорам;
10) государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов;
11) оказание помощи гражданам, федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав и законных интересов.
Полагаю, что в этой статье, п. 11 необходимо сделать п. 1, что более точно будет отражать суть деятельности полиции, так как все другие направления деятельности полиции, перечисленные в статье 2, логично будут раскрывать содержание этой деятельности. Такая редакция статьи 2 главы 1 полностью будет согласовываться с содержанием других статей законопроекта, в частности, ст. 5 главы 2 и ст. 12 главы 3.
В статье, посвященной организации деятельности полиции, закреплено, что руководство деятельностью полиции осуществляют руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, которые несут ответственность за надлежащее выполнение возложенных на полицию обязанностей, что идентично Закону "О милиции".
Глава 2."Принципы деятельности полиции" посвящена основополагающим началам деятельности полиции, разработанным с учетом высокого уровня конфликтности отношений в той сфере, в которой действует полиция и специфики ее полномочий.
Такими принципами являются: соблюдение прав и свобод граждан; законность; беспристрастность; открытость и публичность; обеспечение общественного доверия и поддержки граждан; взаимодействие и сотрудничество полиции с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. В законопроекте не только перечисляются принципы деятельности полиции. Каждый из них рассматривается в рамках отдельной статьи, в которой он наиболее полно раскрывается.
По мнению разработчиков законопроекта, открытость и прозрачность деятельности полиции будут способствовать восстановлению доверия у граждан. Граждане и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права.
В частности, предлагается обязать руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел выступать с отчетами о результатах деятельности полиции перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, а также перед гражданами, а сотрудников полиции, замещающих должность участкового уполномоченного полиции, - перед гражданами, проживающими в соответствующем муниципальном образовании.
Данную новеллу, конечно же, можно только приветствовать. Вместе с тем возникают вопросы о месте и порядке отчета участковых, исходя из специфики их деятельности, численности населения и протяженности территории. Поэтому в п. 5 ст. 8 записано (процитировать). Полагаю, что этот порядок должен разрабатываться и устанавливаться с учетом мнения органов государственной власти и местного самоуправления, поэтому считаю, что данную статью также следует дополнить.
Согласно этой же статье полиция должна информировать о своей деятельности средства массовой информации: по запросам редакций предоставлять необходимые сведения, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистические материалы, а также взаимодействовать в иных формах.
Данное положение, на мой взгляд, должно быть более конкретно, поэтому предлагаю в пункт 3 статьи 8 главы 2 добавить предложение "Компетентные лица полиции обязаны дать исчерпывающую информацию на критические выступления в СМИ".
Немаловажно, что при оценке эффективности работы полиции мнению граждан о ее деятельности отводится определяющая роль. В связи с этим на МВД России возлагается обязанность постоянно изучать общественное мнение и осуществлять мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
При МВД России и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители трудовых коллективов, общественных объединений, деятели культуры, науки и искусства, а также представители конфессий (п. 11 ст. 9).
Безусловно, эти положения являются очень значимыми. Вместе с тем те же общественные советы вправе давать только рекомендации, а механизма исполнения этих рекомендаций на сегодня нет, поэтому будет не лишним более четко прописать в законопроекте правовые основы деятельности этих органов.
В главе 3 "Обязанности и права полиции" содержится перечень обязанностей полиции (в него включены функции, которые не были учтены в действующем Законе, но которые милиция осуществляла в соответствии с другими законодательными и иными нормативными правовыми актами).
В законопроекте определено, что перечень обязанностей полиции устанавливается только Федеральным законом "О полиции" и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только федеральным законом о внесении в него изменений.
Права полиции максимально конкретизированы. Исключены некоторые нормы, не имеющие четкого юридического содержания и не позволяющие полиции произвольно (без необходимых оснований, должной процедуры и соблюдения определенных сроков) ограничивать права граждан и организаций, а также касающиеся несвойственных полиции функций в сфере контрольной и надзорной деятельности.
Глава 4."Применение полицией отдельных мер государственного принуждения" содержит нормы, регламентирующие порядок применения полицией таких мер государственного принуждения, как: задержание граждан; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах.
В законопроекте определен исчерпывающий перечень граждан, в отношении которых полиция может применять задержание, а также определены основания такого задержания.
Глава 5."Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия" разработана на основе кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого генеральной ассамблеей ООН.
В ней определяются пределы, условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также особенности их применения, в частности особенности применения специальных средств и оружия в составе подразделения (группы) и в условиях массового скопления людей, основания и условия применения оружия ограниченного поражения. Кроме того, устанавливаются гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции.
Особое внимание в законопроекте уделяется вопросам проверки сотрудников полиции на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
При определении терминов "специальные средства", "применение оружия" устранены терминологические неточности и неоднозначность их толкования, которые существуют в действующем Законе.
Нужно отметить, что нормы этих трех глав подверглись наибольшей критике как со стороны общественности, так и со стороны депутатов.
Так, движение "За права человека" настораживает то, что в документе фактически сформулирована презумпция законности действия полиции.
Лидер движения Лев Пономарев заявляет: "Подразумевается, что действия полицейского надо всегда рассматривать как законные. В этом смысле конституционный принцип презумпции невиновности гражданина может натолкнуться на презумпцию законности полиции".
О наличии в законопроекте спорных моментов говорит и первый зампред комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Владимир Груздев. Речь идет о возможности проникновения полиции в жилые помещения граждан. "При сегодняшнем состоянии милиции я бы не позволял такого нашим правоохранителям".
С другой стороны существует мнение, что необходимо существенно увеличить права сотрудников милиции по применению специальных средств и огнестрельного оружия. "У нас любой незаконопослушный гражданин", - цитирую одно из мнений, - "может облить сотрудника грязью и ничего ему за это не будет". При наличии у сотрудника достаточных прав любой правонарушитель будет остерегаться нарушать закон, а значит, законопослушные граждане вздохнут свободно".
Наличие таких неоднозначных мнений свидетельствует прежде всего о том, что именно эти нормы нуждаются в более тщательной проработке при подготовке законопроекта к внесению в Государственную Думу.
В главе 6 "Правовое положение (статус) сотрудника полиции" определяется правовое положение сотрудника полиции, устанавливается перечень ограничений и запретов, связанных со службой в полиции, перечисляются требования, предъявляемые к поведению сотрудников полиции, в том числе во внеслужебное время.
Среди новелл следует отметить положение, по которому каждый сотрудник полиции обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.
В главе 7 "Прохождение службы в полиции" устанавливаются требования к поступлению на службу в полицию и особенности ее прохождения.
В рамках решения задачи борьбы с коррупцией к личностным и профессиональным качествам сотрудников полиции предъявляются повышенные требования. Каждый гражданин Российской Федерации, поступающий на службу в полицию, должен пройти психофизиологическое исследование, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость, а также испытание в целях проверки его морально-психологических, деловых и иных качеств, необходимых для замещения должности сотрудника полиции.
На гражданина РФ, поступающего на службу в полицию, должно оформляться личное поручительство.
Вместе с тем хотелось бы обратить Ваше внимание на следующий факт: согласно ст. 40 нормой служебного времени по-прежнему остаются 40 часов в неделю, за 120 часов переработки в год полицейскому выплатят компенсацию, а за остальные сверхурочные он сможет получить отгулы. По статистике неоплаченная переработка сотрудников ОВД достигает за год до 500 часов, и никакими дополнительными днями к отпуску ее не компенсируешь, т.к. 60 дней к отпуску никто не добавит. В нынешней редакции п. 3 ст. 40 - это узаконенное рабство, - возмущаются на сайте при обсуждении нового закона действующие милиционеры. Минимальный оклад сотрудника полиции и размеры дополнительных выплат, в том числе за сверхурочные часы, в законе не устанавливаются. Поэтому данные положения также нуждаются в значительной доработке.
В главе 8 "Социальная защита сотрудника полиции" регламентируются вопросы, касающиеся оплаты труда сотрудников полиции, страховых гарантий и выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, права сотрудника полиции на жилищное обеспечение и медицинское обслуживание, социальной защиты семей сотрудников полиции, потерявших кормильца, а также иных гарантий в связи с прохождением службы в полиции.
Именно эта глава вызвала наибольшее количество негативных откликов.
Сейчас в милиции много людей, которые хотят и умеют работать. Закон должен создать условия для этих людей, должен меняться сам микроклимат, в котором не смогут работать случайные люди, а профессионалы начнут возвращаться.
К сожалению, проект не содержит социального пакета. Он оставляет тот набор социальных гарантий, подвергая их соответствующей корректировке, который содержится в действующем законе "О милиции".
В некоторых источниках, правда, отмечается, что планируется принятие отдельного закона, регламентирующего социальные права сотрудников.
Безусловно, люди, которые выполняют свои задачи с риском для жизни, не считаясь с личным временем и интересами семьи, должны иметь право на жилье, на достойную заработную плату и пенсию, на медицинское обслуживание, другие социальные льготы. Поэтому необходимо, на мой взгляд, прописать более четкую систему социальных гарантий сотрудников полиции именно в данном законопроекте.
В главе 9 "Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности полиции" определяется, что финансовое обеспечение деятельности полиции, а также гарантий и компенсаций, предоставляемых сотрудникам полиции и членам их семей в соответствии с законодательством Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию полномочий полиции по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. Финансирование указанных расходов будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
На мой взгляд, это важное положение, т.к. единое финансирование позволит уйти от двойного подчинения и организационно встроить полицию в единую централизованную систему органов внутренних дел Российской Федерации.
В главу 10 "Контроль и надзор за деятельностью полиции" включена еще одна форма контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) - общественный контроль, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, имеющихся в полиции, в соответствии с Федеральным законом "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Он может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Полагаю, что в статье 51, часть 1 главы 10 в числе государственных органов, осуществляющих государственный контроль деятельности полиции, после слов "судебные органы" следует указать "Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации". Практика деятельности уполномоченных по правам человека, в том числе и в нашей области показывает, что число обращений по вопросам неправомерной деятельности сотрудников внутренних дел продолжает занимать значительное место от общего числа обратившихся по вопросам нарушения их прав должностными лицами.
Естественно, это далеко не все вопросы и предложения, которые возникают при обсуждении данного законопроекта, но формат сегодняшнего обсуждения предполагает, что участники нашего "круглого стола" смогут высказать свою точку зрения по обсуждаемому документу и внести свои предложения. Предполагается, что обсуждение должно завершиться к середине сентября, после чего анализом представленных предложений займутся специальный оргкомитет и экспертный совет МВД по нормотворчеству. Таким образом, у нас еще есть время для внесения своих предложений в первоначальный вариант законопроекта. Не исключено, что мы еще будем возвращаться к нему по мере обсуждения документа в Государственной Думе.