Решение Амурского УФАС России от 31.12.2008 г № Б/Н

Об обжаловании действий государственного заказчика, выразившихся в необоснованном отказе заявителю в допуске к участию в открытом конкурсе на оказание услуг по охране объектов и установлении в конкурсной документации требований к участникам размещения заказа, противоречащих законодательству

(извлечение)
Решение в полном объеме изготовлено 13 января 2009 года.
Комиссия Амурского УФАС России по контролю в сфере размещения заказов рассмотрела поступившую жалобу ООО "Охранное агентство "Правовое агентство комплексной охраны" (далее - ООО "ОА "ПАКО") на действия заказчика и конкурсной комиссии Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Амурской области при проведении открытого конкурса на оказание услуг по охране объектов Управления, объявленного извещением от 11 ноября 2008 г. N 08110/008692/5 на официальном сайте РФ zakupki.gov.ru, выразившиеся, по мнению заявителя, в нарушении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), а именно, в необоснованном отказе заявителю в допуске к участию в открытом конкурсе и установлении заказчиком в конкурсной документации требований к участникам размещения заказа, противоречащих законодательству.
Представитель заявителя сообщил комиссии Амурского УФАС России, что Россельхознадзором 11 ноября 2008 года был объявлен открытый конкурс на оказание услуг по охране объектов Управления.
ООО "ОА "ПАКО" приняло участие в указанном конкурсе. Конкурсная комиссия Управления Россельхознадзора, рассмотрев поступившие заявки, приняла решение об отказе ООО "ОА "ПАКО" в допуске к участию в конкурсе ввиду несоответствия его заявки требованиям конкурсной документации на основании ст. 12 Закона о размещении заказов.
Заявитель считает решение конкурсной комиссии незаконными и необоснованными, так как они не содержат выводов и законных в соответствии со ст. 27 Закона о размещении заказов оснований отказа в допуске к участию в конкурсе ООО "ОА "ПАКО". По мнению ООО "ОА "ПАКО", им, в составе заявки был представлен необходимый пакет документов в соответствии с требованиями ст. 11 Закона о размещении заказов и требованиями конкурсной документации.
Заявитель также обжалует действия заказчика по установлению требований к участнику размещения заказа, а именно, в указании "наличия у участника частот приема-передачи на едином диспетчерском пульте", "наличия лицензии на устройство охранной сигнализации и систем видеонаблюдения", "наличия разрешения на использование радиочастот, совместимых с установленной аппаратурой", "наличия разрешения на хранение и ношение оружия", что противоречит требованиям ст. 11 и п. 2.1 ст. 22 Закона о размещении заказов.
Считает, что требования, установленные четвертым подразделом "Технического задания" конкурсной документации "Исполнитель должен" не относятся к предмету размещаемого заказа. Кроме того, запрашиваемые "Техническим заданием" услуги не включены в предмет государственного контракта.
ООО "ОА "ПАКО" считает, что включение в состав одного лота предмета заказа услуг по физической охране объекта и услуг по обслуживанию охранно-пожарной сигнализации противоречат требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
По существу жалобы ООО "ОА "ПАКО" просит антимонопольный орган принять меры к восстановлению своих нарушенных прав и инициировать в судебном порядке признание торгов недействительными.
Представитель заказчика сообщил комиссии Амурского УФАС России, что конкурсной документацией в соответствии с законодательством РФ были установлены требования к участникам размещения заказа. Одним из обязательных требований являлось наличие у участника размещения заказа лицензии на право работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Данное требование обусловлено тем фактом, что в соответствии с "Техническим заданием", охранная организация не только оказывает услуги по охране объектов Управления, но и проводит обслуживание охранно-пожарной, тревожной сигнализации и систем видеонаблюдения, установленных в Управлении, а также проводит техническое обслуживания и ремонт приборов охранно-пожарной, тревожной сигнализации.
В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" данный вид деятельности подлежит лицензированию.
В соответствии со ст. 11 Закона о размещении заказов участник размещения заказа должен соответствовать требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов. ООО "Охранное агентство "ПАКО" в своей конкурсной заявке не представило документов, свидетельствующих о наличии у него лицензии на осуществление данного вида деятельности.
Согласно ст. 12 указанного Закона, при рассмотрении заявок на участие в конкурсе участник размещения заказа не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе в случае несоответствия требованиям, установленным в соответствии со ст. 11 Закона о размещении заказов, что и было сделано конкурсной комиссией Управления.
Представитель заказчика также сообщил, что государственный контракт по данному заказу заключен, представил копию контракта N 1 от 24 декабря 2008 года.
Представитель ООО "Росич" по существу жалобы считает требования, установленные заказчиком в конкурсной документации соответствующими ст. 11 Закона о размещения заказов, поскольку оказание охранных услуг является лицензируемым видом деятельности, который включает физическую охрану и охрану техническими средствами. В обоснование своих доводов ООО "Росич" представлено пояснение, в котором данный участник подтверждает, что по размещаемому заказу участнику необходимо было представить несколько лицензий, а именно: лицензию на негосударственную (частную) охранную деятельность, лицензию на производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, лицензию на строительство зданий и сооружений за исключением сооружений сезонного и вспомогательного типа, а также разрешение на использование радиочастот или радиочастотных каналов и разрешение на хранение и использование оружия и патронов к нему. На основании изложенного, ООО "Росич" просит отказать ООО "Охранное агентство "ПАКО" в удовлетворении жалобы.
Кроме того, представитель ООО "Росич" считает срок для подачи жалобы в соответствии с ч. 2 ст. 57 Закона о размещении заказа ООО "Охранное агентство "ПАКО" пропущенным.
Заслушав представителей сторон, изучив представленные материалы жалобы ООО "Охранное агентство "ПАКО", проведя внеплановую проверку, комиссия Амурского УФАС России установила следующее.
11 ноября 2008 года на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о заказах www.zakupki.gov.ru за N 081110/008692/5 Управлением Россельхознадзора размещено извещение о проведении открытого конкурса на оказание услуг по охране объектов Управления Россельхознадзора. Источником финансирования являлись средства федерального бюджета. Начальная (максимальная) цена контракта - 675000 рублей. Срок подачи заявок установлен до 12 декабря 2008 года.
Согласно извещения и проекта государственного контракта, размещенных на официальном сайте, предметом размещения заказа и государственного контракта являлись услуги по обеспечению охраны административного здания Управления Россельхознадзора. Вид охраны, указанный в извещении - один круглосуточный пост охраны в количестве одного охранника категорированного, профессионально подготовленного, вооруженного специальными средствами, разрешенными к применению на территории РФ, экипированного форменной одеждой с установленной символикой, имеющего при себе удостоверение на право заниматься охранной деятельностью.
Согласно условиям конкурсной документации исполнитель среди прочего должен иметь частоты приема-передачи на едином дежурном диспетчерском пульте, совместимые с установленной аппаратурой, поддерживающей работу с системами "Ларе" или "Фобос", или аналогичных.
Со ссылкой на статью 11 Закона о размещении заказов заказчиком предъявлены требования к поставщикам услуг: наличие лицензии на охранную деятельность, наличие удостоверений охранника у работников предприятия; наличие разрешения на хранение и ношение оружия; наличие лицензии на техническое обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации; наличие лицензии на устройство охранной сигнализации и систем видеонаблюдения, а также наличие разрешения на использование радиочастот совместимых с установленной аппаратурой.
В установленные конкурсной документацией сроки для участия в конкурсе поступило две заявки от ООО "Росич" (с предложением цены контракта - 672270 рублей) и ООО "Охранное агентство "ПАКО" (с ценой контракта - 659600).
Конкурсная комиссия, рассмотрев поступившие заявки, приняла решение "отказать в допуске к участию в конкурсе ООО "Охранное агентство "ПАКО" в связи с тем, что данным участником не в полном объеме представлены документы: нет разрешения на хранение и ношение оружия, нет лицензии на техническое обслуживание охранно-пожарной сигнализации; нет разрешения на использование радиочастот, совместимых с установленной аппаратурой (ст. 12)", о чем был составлен протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 12 декабря 2008 г. N 18/2. Заявка второго участника размещения заказа была допущена к участию в конкурсе и оценена конкурсной комиссией.
Вследствие признания единственным участником размещения заказа, подавшим заявку на участие в конкурсе - ООО "Росич", конкурсной комиссией принято решение признать конкурс несостоявшимся, о чем был составлен протокол оценки и сопоставления заявок от 12 декабря 2008 г. N 18/3.
24 декабря 2008 года Управлением Россельхознадзора по результатам проведенного конкурса заключен государственный контракт N 1 с единственным участником размещения заказа ООО "Росич" на сумму 672270 рублей.
Комиссией Амурского УФАС России в действиях заказчика и конкурсной комиссии Россельхознадзора выявлены следующие нарушения Закона о размещении заказов, повлекшие ущемление прав и законных интересов участников размещения заказа:
1.Заказчиком в нарушение ст. 11 и ч. 3, 4 ст. 25 Закона о размещении заказов от участника размещения заказа истребованы следующие документы: разрешение на хранение и ношение оружия;
- лицензия на техническое обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации;
- лицензия на устройство охранной сигнализации и систем видеонаблюдения;
- разрешение на использование радиочастот совместимых с установленной аппаратурой.
Учитывая предмет размещаемого заказа и государственного контракта (оказание охранных услуг посредством одного круглосуточного поста охраны в количестве одного охранника вооруженного специальными средствами) заказчик не вправе был требовать от участника размещения заказа дополнительные документы, подтверждающие его соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим оказание услуг, не являющихся предметом торгов.
Пункт 1 части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов предусматривает, что при размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются обязательные требования к участникам размещения заказа, в частности, соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов.
Необходимо отметить, что в соответствии с действующим законодательством РФ и, в частности, Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), деятельность по "устройству охранной сигнализации и систем видеонаблюдения" не подлежит лицензированию.
2.В нарушение ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" заказчик включил в один лот (предмет размещаемого заказа) товары и работы, услуги которые технологически и функционально не связаны между собой - техническое обслуживание охранно-пожарной сигнализации (данная деятельность, а именно, производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, в соответствии с п. 39 ч. 1 ст. 17 Закона о лицензировании подлежит обязательному лицензированию) и оказание охранных услуг (в соответствии с п. 79 ч. 1 ст. 17 Закона о лицензировании негосударственная (частная) охранная деятельность также подлежит лицензированию).
Учитывая, что в Амурской области существует несколько самостоятельных рынков (охранных услуг и строительно-монтажных работ по установке средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений), на которых действуют различные хозяйствующие субъекты - охранные предприятия и предприятия, осуществляющие монтаж и техническое обслуживание охранно-пожарной сигнализации, объединением различных услуг в один предмет заказа, заказчик ограничил количество участников размещения заказа, имеющих возможность принять участие в данном конкурсе, что привело/могло привести к ограничению конкуренции и к ограничению их доступа к участию в торгах.
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация не должна содержать требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.
Действия государственного заказчика по включению в один лот работ технологически и функционально не связанных между собой не позволяют принять участие в данном размещении заказов хозяйствующим субъектам, которые осуществляют отдельно охранные услуги и деятельность по производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
3.В нарушение ч. 2.1 ст. 22 Закона о размещении заказа заказчик включил в конкурсную документацию требования к участнику размещения заказа, а именно, наличие квалификации участника (наличие удостоверений охранника у работника предприятия, наличие разрешения на хранение и ношение оружия), а также наличие технологического оборудования (наличие разрешения на использование радиочастот, совместимых с установленной аппаратурой).
В соответствии с ч. 2.1 ст. 22 Закона о размещении заказов не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе и в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требования к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом.
Статья 11 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" предусматривает, что охранным предприятиям разрешается оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества, а также использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средства оперативной радио- и телефонной связи.
Исходя из изложенного, Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 не накладывает обязанности охранного предприятия использования технических и иных средств в своей работе.
Кроме того, комиссия Амурского УФАС России, исследовав заявку ООО "Охранное агентство "ПАКО", пришла к выводу о том, что данный участник, в соответствии с требованиями ст. 11 и ч. 3 ст. 25 Закона о размещении заказов предоставил весь необходимый пакет документов в составе своей заявки.
Данный участник посредством заключения договоров с иными юридическими лицами (контрагентами), наряду с оказанием услуг по охране объектов, выразил свое согласие об оказании услуг по обслуживанию охранно-пожарной, тревожной сигнализации и систем наблюдения, выезду групп быстрого реагирования, вооруженной служебным оружием и спецсредствами, а также оказанию услуг с использованием радиотехнических средств контрагента, что допускается гражданским законодательством и не было запрещено конкурсной документацией.
В действиях должностного лица по установлению требований к участникам размещения заказов и представлению участниками размещения заказов в составе заявки на участие в конкурсе не предусмотренных законодательством о размещении заказов документов и сведений, а также по включению в один лот работ и услуг технологически и функционально не связанных между собой, содержатся признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ.
4.В нарушение п. 15 ч. 4 ст. 22 Закона о размещении заказов заказчиком в конкурсной документации не установлен порядок оценки и сопоставление заявок.
5.Заказчик в нарушение ч. 12 ст. 25 Закона о размещении заказов не включил в государственный контракт N 1 от 24 декабря 2008 года условия исполнения контракта, предложенные ООО "Росич".
6.Конкурсная комиссия в нарушение ч. 2 ст. 12 Закона о размещении заказов необоснованно не допустила к участию в конкурсе ООО "Охранное агентство "ПАКО" представившего в составе заявки необходимый, требуемый заказчиком пакет документов.
В соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона о размещении заказов конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие участников размещения заказа требованиям, установленным статьей 11 настоящего Федерального закона.
При этом, учитывая, что основанием отклонения заявки указанного участника послужило несоответствие заявки положениям конкурсной документации, утвержденной государственным заказчиком, конкурсная комиссия при принятии решения правильно руководствовалась положениями конкурсной документации. Таким образом, в действиях членов комиссии отсутствует умысел, а следовательно, состав административного правонарушения.
7.Конкурсной комиссией в нарушение ч. 2, ч. 4 ст. 28 Закона о размещении заказов оценка и сопоставление заявок осуществлена не в соответствии с установленными критериями качества услуг, указанными в конкурсной документации, а по иным критериям ("гарантия" и "срок оказания услуг").
Таким образом, действия государственного заказчика по установлению незаконных требований к участникам размещения заказа в конкурсной документации привели к иным результатам конкурса и ущемлению прав и законных интересов участника размещения заказа ООО "Охранное агентство "ПАКО".
Комиссией Амурского УФАС России не принят довод заинтересованного лица - ООО "Росич" о пропуске ООО "Охранное агентство "ПАКО" срока для подачи жалобы в связи со следующим.
Жалоба участника размещения заказа ООО "Охранное агентство "ПАКО" поступила в Амурское УФАС России 24 декабря 2008 года. Однако к данной жалобе, ООО "Охранное агентство "ПАКО" приложена почтовая квитанция о направлении заказного письма, датированная от 22 декабря 2008 года.
Статьей 2 Закона о размещении заказов установлено, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
В соответствии с частью 2 статьи 57 указанного Закона любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном настоящей главой, действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии в любое время размещения заказа, но не позднее чем через десять дней со дня подписания протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.
Протокол N 18/3 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе размещен на официальном сайте 12 декабря 2008 года.
В силу статьи 191 Гражданского кодекса Российской Федерации течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.
В соответствии со статьей 191 Гражданского кодекса Российской Федерации течение десятидневного срока, предусмотренного частью 2 статьи 57 Закона о размещении заказов, в рассматриваемом случае началось 13 декабря 2008 года, закончилось 22 декабря 2008 года.
Согласно ч. 2 ст. 194 ГК РФ письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, считаются сделанными в срок.
Таким образом, обжалование заявителем действий Управления Россельхознадзора и созданной им конкурсной комиссией совершено в установленные сроки, что подтверждено квитанцией об отправке заказного письма от 22 декабря 2008 года, следовательно, жалоба ООО "Охранное агентство "Правовое агентство комплексной охраны" принята Амурским УФАС к рассмотрению обоснованно.
Рассмотрев жалобу ООО "Охранное агентство "Правовое агентство комплексной охраны" на действия заказчика и конкурсной комиссии Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Амурской области при проведении открытого конкурса на оказание услуг по охране объектов Управления, объявленного извещением от 11 ноября 2008 г. N 08110/008692/5 на официальном сайте РФ zakupki.gov.ru, проведя внеплановую проверку данного заказа, руководствуясь п. 1 ч. 9 ст. 17, ч. 6 ст. 60 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", приказом ФАС России от 14 ноября 2007 г. N 379 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" комиссия Амурского УФАС России приняла
Решение:
1.Признать жалобу ООО "Охранное агентство "Правовое агентство комплексной охраны" на действия заказчика и конкурсной комиссии Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Амурской области, обоснованной.
2.Признать в действиях заказчика нарушение требований ст. 11; ч. 3 ч. 4 ст. 25; ч. 3 ст. 22; ч. 2.1 ст. 22; п. 15 ч. 4 ст. 22; ч. 12 ст. 25 Закона о размещении заказов и ч. 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
3.Признать в действиях конкурсной комиссии нарушение требований ч. 2 ст. 12; ч. 1 ст. 27; ч. 2 и ч. 4 ст. 28 Закона о размещении заказов.
4.Вследствие заключения государственного контракта по данному заказу, рекомендовать заявителю ООО "Охранное агентство "Правовое агентство комплексной охраны" обратиться в суд с иском о признании открытого конкурса на оказание услуг по охране объектов Управления Россельхознадзора и заключенного по результатам размещения данного заказа государственного контракта недействительными.
5.Передать материалы настоящего дела должностному лицу Управления для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении.
Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.