Приложение к Постановлению от 02.09.2010 г № 1225 Направление

Основные направления бюджетной и налоговой политики города Зеи на 2011 — 2013 годы I. основные подходы к формированию бюджетной и налоговой политики города На среднесрочную перспективу § 1. общие положения

1.1.Основные направления бюджетной и налоговой политики города Зеи на 2011 - 2013 годы разработаны для определения приоритетов при формировании и исполнении бюджета города на предстоящие три года на основании:
Бюджетного послания Президента Российской Федерации Д.А.Медведева от 29 июня 2010 г. "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах";
Основных направлений налоговой политики на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов.
1.2.В 2011 - 2013 годах бюджетная и налоговая политика города будет реализовываться с учетом необходимости минимизации проявлений мирового экономического кризиса и поддержания стабильности на территории города при сохранении роли среднесрочного финансового планирования с учетом:
основных направлений бюджетной и налоговой политики Российской Федерации и Амурской области на среднесрочную перспективу;
Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р;
реестра расходных обязательств города;
среднесрочного финансового плана города;
долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета города (далее по тексту - долгосрочные целевые программы города).
1.3.Реализация бюджетной и налоговой политики города должна осуществляться в тесной связи с реформированием бюджетного процесса, с учетом необходимости предельно четкого разграничения функций и бюджетных полномочий участников бюджетного процесса и регламентации соответствующих процедур.
§ 2.Основные цели и задачи бюджетной и налоговой политики города на 2011 - 2013 годы
2.1.Основными целями бюджетной и налоговой политики города в 2011 - 2013 годах являются:
1) сглаживание проявлений мирового экономического кризиса на территории города, обеспечение бюджетной устойчивости;
2) предотвращение обострения социальных проблем;
3) содействие социальному и экономическому развитию города с учетом достижения критериев эффективности и результативности бюджетных расходов, стимулирование экономического роста;
4) внедрение новых методов управления в бюджетный процесс, обеспечивающих эффективное предоставление бюджетных услуг.
2.2.Основными задачами бюджетной и налоговой политики города на 2011 - 2013 годы являются:
2.2.1.Формирование эффективной и гибкой модели составления и исполнения бюджета города на основе реестра расходных обязательств.
2.2.2.Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета города, предотвращение необоснованного наращивания муниципального долга.
2.2.3.Выполнение возложенных на город социальных обязательств.
2.2.4.Формирование эффективной системы налогообложения в отношении налогов, регулирование отдельных элементов по которым находится в сфере компетенции органов местного самоуправления города, путем оптимизации существующих налоговых ставок и иных элементов налогообложения, категорий получателей налоговых льгот.
2.2.5.Создание в рамках имеющихся возможностей эффективной системы поддержки и стимулирования субъектов малого и среднего предпринимательства.
2.2.6.Повышение роли и качества среднесрочного финансового планирования, обеспечение ритмичности и непрерывности бюджетного процесса, минимизация количества вносимых в течение года изменений в решение Зейского городского Совета народных депутатов о бюджете города.
2.2.7.Повышение качества и эффективности управления муниципальными финансами, создание эффективной системы контроля результативности бюджетных расходов через всестороннее внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе через реформирование системы оплаты труда в бюджетной сфере города.
2.2.8.Совершенствование и укрепление системы муниципального финансового контроля.
2.2.9.Повышение эффективности осуществления размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд города.
§ 3.Особенности реализации основных направлений бюджетной и налоговой политики города в кризисный и посткризисный период
3.1.Реализация настоящих основных направлений в условиях мирового экономического кризиса должна осуществляться с учетом:
1) необходимости:
исполнения действующих расходных обязательств города, в первую очередь, социального характера;
взвешенного подхода к увеличению ассигнований на исполнение действующих и принятию новых расходных обязательств;
соблюдения разумной политики сдерживания роста расходов бюджета;
2) недопустимости решения сиюминутных проблем в ущерб долговременным приоритетам, принятия решений, влекущих за собой рост неэффективных расходов;
3) приоритетности финансирования расходов, связанных с выплатой заработной платы и начислений на нее, социальным обеспечением населения, закупкой продуктов питания, оплатой коммунальных услуг.
II.Бюджетная и налоговая политика города в сфере доходов
§ 4.Основные подходы к установлению элементов налогообложения, определяемых органами местного самоуправления города, в 2011 - 2013 годах
4.1.Бюджетная и налоговая политика города в части управления налоговыми доходами основывается на принципах предсказуемости уровня налоговой нагрузки и стабильности поступления доходов.
Таким образом, главным ориентиром при определении органами местного самоуправления города ставок и иных элементов налогообложения в пределах имеющихся у них полномочий является оптимизация налоговой нагрузки, обеспечивающая не только стимулирование экономического роста, но и эффективное пополнение бюджета города.
4.2.В сложившихся условиях ставки и иные элементы налогообложения, определяемые органами местного самоуправления города, должны быть обоснованы и обеспечивать достижение цели, указанной в пункте 4.1 настоящих основных направлений.
В этой связи планируются ежегодная оценка эффективности и равномерности налоговой нагрузки, а также анализ потенциала возможного увеличения налогового бремени, в том числе путем сопоставления показателей социально-экономического развития города с аналогичными показателями соседних или сопоставимых муниципальных образований. Проведение опросов среди предпринимателей и иных налогоплательщиков, а также изучение предпочтений потенциальных инвесторов также могут использоваться для рационализации налогового бремени на экономику города.
4.3.Ставки и иные элементы налогообложения, определяемые органами местного самоуправления города, подлежат ежегодной инвентаризации и при необходимости корректируются в соответствии со складывающейся экономической ситуацией.
4.4.Предполагается оптимизировать налоговые льготы и послабления, которые, по своей сути, являются завуалированной формой бюджетных расходов в силу того, что применение налоговых льгот и послаблений ограничивает возможности управления общим объемом доходов и расходов и учета приоритетов при распределении бюджетных средств.
В планируемом периоде предполагается:
1) воздерживаться от предоставления налоговых льгот предприятиям и организациям и использовать прямые формы расходов для достижения своих целей;
2) предоставлять льготы по местным налогам только в следующих целях:
снижение налогового бремени для наименее социально защищенных слоев населения;
стимулирование экономического роста и доходной базы бюджета города;
снижение бюджетных расходов.
§ 5.Приоритетные направления бюджетной и налоговой политики в сфере повышения эффективности формирования и мобилизации доходов бюджета города в 2011 - 2013 годах
5.1.Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления в сфере повышения эффективности формирования доходов бюджета города являются:
5.1.1.Максимально возможная мобилизация поступлений от местных налогов, а также федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, доля которых зачисляется в бюджет города, неналоговых доходов.
5.1.2.Повышение эффективности управления муниципальной собственностью города.
5.1.3.Взаимодействие с налоговыми органами и иными территориальными подразделениями органов государственной власти, осуществляющими администрирование доходов, подлежащих зачислению в бюджет города, в целях увеличения собираемости доходов.
5.1.4.Повышение эффективности администрирования доходов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления города.
5.1.5.Расширение налогооблагаемой базы путем реализации мероприятий по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства.
5.1.6.Повышение качества планирования поступлений доходов органами местного самоуправления города и находящимися в их ведении организациями.
5.2.В целях реализации мероприятий, перечисленных в пункте 5.1 настоящих основных направлений, подлежит выполнению следующий комплекс мер:
5.2.1.Проведение мероприятий по выявлению пользователей земельных участков, не учтенных в государственном земельном кадастре, и другого недвижимого имущества и привлечение их к налогообложению.
3.2.2.Содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.
5.2.3.Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.
5.2.4.Проведение работы по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц.
5.2.5.Создание в соответствии с требованиями статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ эффективно действующих информационных систем градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.
5.2.6.Установление порядка проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам, предоставляемых на территории города, с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, а также введение процедуры запрета по рассмотрению проектов решений, предусматривающих предоставление и пролонгацию налоговых льгот без соответствующей оценки. При этом критериями оценки эффективности предоставления налоговых льгот должны быть:
1) обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для города направлений хозяйственной деятельности и стимулирование участия в реализации программ социально-экономического развития муниципального образования;
2) создание необходимых экономических условий для развития инновационной и инвестиционной деятельности;
3) оказание благоприятных экономических условий для деятельности предприятий, применяющих труд социально незащищенных категорий населения.
5.2.7.Внедрение практики замены предоставления налоговых льгот адресным финансированием с отражением в расходной части бюджета города либо предоставлением инвестиционного налогового кредита.
5.2.8.Продолжение деятельности комиссии по легализации налоговой базы города с отнесением к основным функциям функции согласно положению о комиссии по легализации налоговой базы города.
5.2.9.Разработка и утверждение плана (планов) мероприятий по организации претензионной работы и передаче материалов в суд для принудительного взыскания задолженности с установлением ответственных за контроль и исполнение указанного плана с регулярным заслушиванием отчетов о результатах проделанной работы.
5.2.10.Обеспечение эффективного муниципального земельного контроля за использованием земель города.
5.2.11.Проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности города, с целью выявления неиспользуемого и установления направления эффективного его использования.
3.2.12.Проведение на территории города инвентаризации объектов имущества с целью выявления бесхозяйного, оформление такого имущества в муниципальную собственность города и дальнейшее его использование или продажа.
5.2.13.Составление и утверждение выделенного перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование.
5.2.14.Выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений города и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду.
5.2.15.Осуществление мероприятий по мобилизации в бюджет города отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий города путем:
1) принятия новых муниципальных правовых актов, определяющих условия и порядок зачисления в бюджет города части прибыли муниципальных унитарных предприятий, которые позволили ли бы усовершенствовать данные механизмы, а также привести их в соответствие существующей ситуации;
2) внедрение методов бюджетирования в управлении хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий города, направленных на увеличение прибыли.
5.2.16.Повышение качества планирования доходов бюджетных учреждений города от оказания платных услуг, а также иной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
5.2.17.Установление размеров платы за пользование бюджетными средствами, предоставляемыми на возвратной и возмездной основе, начисление процентов в случае продления срока по предоставленным ранее отсрочкам и рассрочкам платежей, планирование поступлений в бюджет города от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, а также определение ответственных администраторов неналоговых доходов бюджета города и определение требований к их деятельности.
5.2.18.Введение самообложения граждан города в качестве вспомогательного источника поступлений для решения наиболее значимых вопросов местного значения.
5.2.19.Организация и проведение муниципальных лотерей.
5.3.В целях достижения большей мобильности и оперативности использования финансовых ресурсов, аккумулируемых за счет целевых пожертвований и спонсорской помощи для решения отдельных наиболее значимых вопросов социального характера, может предусматриваться участие органов местного самоуправления города в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в создании благотворительных некоммерческих фондов.
III.Бюджетная и налоговая политика города в области расходов
§ 6.Основные подходы к формированию расходов бюджета города в 2011 - 2013 годах
6.1.В условиях мирового экономического кризиса объем и структура расходов бюджета города должны соответствовать существующей обстановке.
6.2.При осуществлении расходов из бюджета города необходимо обеспечить:
1) максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, при необходимости - пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами;
2) безусловное выполнение обязательств социального характера с одновременным повышением адресности помощи, обоснованности и прозрачности отбора получателей поддержки;
3) содействие реализации мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда.
6.3.Планируется сохранить в 2011 - 2013 годах действующие в текущем году условия оплаты труда работников бюджетных учреждений, содержания муниципальных служащих муниципальной службы города.
При этом сохраняются и предусмотренные законодательством возможности по повышению оплаты труда (выплат премий, поощрений) в случае сокращения численности и образования экономии фондов оплаты труда.
Такой подход к формированию бюджетных ассигнований на оплату труда должен создать стимулы к оптимизации численности и повышению производительности труда.
Также в данном направлении в перспективе, возможно, потребуется реализация комплекса мер по снижению расходов на обеспечение выполнения функций муниципальными учреждениями города, что, в свою очередь, должно способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств, в том числе путем реструктуризации бюджетной сети.
6.4.Планирование и финансирование наиболее значимых расходов, направленных на решение комплекса задач или проблем, осуществление комплексного строительства или реконструкции зданий, иных объектов должны осуществляться с использованием программно-целевого метода, в том числе за счет выработки механизма формирования и реализации долгосрочных целевых программ города и планов мероприятий по их реализации.
Указанный механизм призван обеспечить:
достижение максимально возможного экономического и социального эффекта в соответствии с целями и задачами комплексного социально-экономического развития города;
привлечение средств вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных источников для софинансирования программных мероприятий;
контроль за достижением поставленных целей и объективную оценку результатов реализации программ.
Что касается объектов вложения бюджетных инвестиций, которые не вошли в целевые программы города, то для целей повышения эффективности и прозрачности расходов такие объекты, начиная с 2010 года, будут включаться в адресную инвестиционную программу города.
7.Приоритетные направления бюджетной и налоговой политики
в сфере повышения эффективности в области планирования
и осуществления расходов бюджета города
в 2011 - 2013 годах
7.1.Для достижения эффективности в области планирования расходов бюджета города предполагается работа по следующим направлениям:
1.Формирование расходов бюджета города на основе нормативов финансовых затрат на оказание муниципальных услуг и потребности в их предоставлении.
В перспективе должен быть осуществлен полный переход к планированию расходов бюджета города, исходя из муниципальных заданий, доводимых до муниципальных учреждений и унитарных предприятий и сформированных с учетом результатов соответствующих оценочных мероприятий.
Во взаимосвязи с данным направлением необходимо:
а) привести объемы, структуру и размеры муниципальных услуг в соответствие приоритетным задачам и целям бюджетной и налоговой политики города;
б) определить методики расчета стоимости единиц муниципальных услуг и (или) их групп;
в) обеспечить поэтапное введение в действие административных регламентов выполнения функций и административных регламентов оказания муниципальных услуг;
г) обеспечить доступ населению к административным регламентам в электронном виде согласно распоряжению Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р.
2.Полный перевод бюджетного процесса на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, как важнейшее направление совершенствования системы управления бюджетными расходами города.
В рамках внедрения указанных принципов необходимыми мероприятиями являются:
а) формирование системы учета потребности в предоставляемых муниципальными учреждениями города услугах;
б) оценка и анализ причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения бюджета города за три предшествующих года;
в) внедрение механизмов формирования расходной части бюджета города, обеспечивающих взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;
г) создание системы мониторинга результативности оказываемых бюджетных услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и оценки эффективности бюджетных расходов на основе анализа степени достижения конечных результатов;
д) контроль соблюдения утвержденных стандартов качества предоставления муниципальных услуг по их видам и порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам;
е) систематическое проведение опросов среди населения города с целью выявления предпочтений, определения приоритетов в структуре бюджетных услуг, а также при осуществлении оценки результатов деятельности учреждений бюджетной сферы и муниципальных органов управления города;
ж) включение в муниципальные правовые акты города, трудовые договоры с руководителями структурных подразделений администрации и бюджетных учреждений города, являющихся главными распорядителями и получателями бюджетных средств, норм и положений, предусматривающих прямую зависимость размера оплаты их труда от достигнутых результатов.
3.Проведение оценки эффективности бюджетных расходов.
Проведение функционального и количественного анализа бюджетного сектора, который заключается в составлении сравнительных таблиц фактически достигнутых производственных показателей бюджетных учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения городских округов, и нормативов обеспечения соответствующими муниципальными услугами.
По результатам такого анализа следует составить примерный план оптимизации бюджетного сектора, включающий в себя:
а) проведение оценки потребности в отдельных направлениях деятельности бюджетных учреждений с учетом результатов оценки целесообразности предоставления ими соответствующих муниципальных услуг, а также необходимой потребности и обеспеченности муниципальными услугами;
б) перепрофилирование бюджетных учреждений, не соответствующих требованиям статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и не востребованных органами государственной власти;
в) присоединение отдельных учреждений (объединение нескольких) к другим организациям или ликвидация учреждений.
4.Стимулирование главных распорядителей средств бюджета города и находящихся в их ведении муниципальных учреждений к поиску резервов повышения эффективности бюджетных расходов.
При этом должны быть созданы такие правила финансового менеджмента, распределения бюджетных ресурсов, отчетности, чтобы каждый администратор средств имел внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов и повышению эффективности деятельности, поскольку никакой внешний контроль не сможет его побудить к этому в силу того, что любой администратор средств обладает колоссальным информационным преимуществом над внешним контролером, и всегда докажет, что денег не хватает ни на что.
В связи с этим главное состоит в том, чтобы изменить процедуры формирования бюджета. Перейти от подхода, при котором экономия бюджетных расходов или дополнительные доходы с высокой вероятностью изымаются вышестоящими администраторами, а наступление неблагоприятных явлений преодолевается за счет внешних вливаний, к подходу, при котором всем понятен объем ресурсов, понятны правила их распределения, все понимают, что если наступят неблагоприятные последствия, вступят в силу финансовые или административные санкции.
5.Стимулирование получателей средств бюджета города к достижению дополнительных показателей и результатов, устанавливаемых администрацией города, путем увеличения объема бюджетных ассигнований, предоставляемых при выполнении получателями средств бюджета города условий, определенных в соответствии со статьей 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, а также бюджетных ассигнований, распределяемых на конкурсной основе.
6.Установление и совершенствование процедур осуществления инвестиций на территории города путем:
а) проведения оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры города;
б) установления критериев оценки эффективности предоставления и использования бюджетных средств в инвестиционные проекты с учетом сроков их реализации;
в) осуществления мониторинга реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств бюджета города.
7.2.Для достижения эффективности в области осуществления расходов бюджета, обеспечения ритмичности и непрерывности бюджетного процесса города предполагается работа по следующим направлениям:
1) помесячное планирование кассовых поступлений и кассовых выплат, установление объема кассовых выплат из бюджета города исходя из спланированного объема кассовых поступлений в целях предотвращения возникновения временных кассовых разрывов;
2) принятие получателями средств бюджета города денежных обязательств и осуществления платежей по ним таким образом, чтобы кассовые выплаты из бюджета города осуществлялись в пределах кассовых поступлений;
3) введение, начиная с очередного финансового года, системы утверждения и доведения до главных распорядителей и получателей средств бюджета города предельных объемов оплаты денежных обязательств на предстоящий месяц.
§ 8.Приоритетные направления бюджетной и налоговой политики города в области расходов в 2011 - 2013 годах
8.1.Приоритетными направлениями бюджетной и налоговой политики города в области расходов инвестиционной направленности в 2011 - 2013 годах являются:
8.1.1.Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры города, в том числе внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий.
8.1.2.Развитие транспортной системы города.
8.1.3.Благоустройство территории города: развитие системы уличного освещения, разработка и реализация программ озеленения и развития зон отдыха на территории города.
8.2.Приоритетными направлениями бюджетной и налоговой политики города в области расходов социальной направленности в 2010 - 2012 годах являются:
8.2.1.Обеспечение доступности и качества оказания медицинской помощи.
8.2.2.Обеспечение доступности и качества предоставления услуг в сфере образования.
8.2.3.Капитальный ремонт учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта.
IV.Бюджетная и налоговая политика города в области обеспечения сбалансированности бюджета города
§ 9.Управление дефицитом бюджета города
9.1.При обеспечении бюджетной сбалансированности минимизация дефицита бюджета города не должна являться самоцелью, и дефицит бюджета города не будет минимизироваться любыми способами в ущерб долгосрочным приоритетам социально-экономического развития города.
В ходе осуществления бюджетного процесса допускается планирование доходов и расходов таким образом, что дефицит бюджета города достигнет предельных значений, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ.
§ 10.Управление муниципальным долгом
10.1.В среднесрочной перспективе органы местного самоуправления города должны отказаться от необоснованного возникновения и тем более наращивания муниципального долга.
10.2.Привлечение заемных средств должно осуществляться только для обеспечения финансирования наиболее приоритетных расходов и ликвидации временных кассовых разрывов.
При этом муниципальные заимствования должны осуществляться таким образом, чтобы обеспечить минимизацию расходов на обслуживание муниципального долга, а заимствование средств у кредитных организаций должно происходить исключительно на конкурсной основе.
10.3.В целях поддержки и стимулирования развития малого и среднего предпринимательства на территории города также предполагается расширение сферы применения такого долгового инструмента, как муниципальная гарантия.
Предоставление муниципальных гарантий города должно осуществляться исключительно на конкурсной основе в отношении наиболее значимых проектов, прежде всего, инвестиционной направленности.