Решение Амурского УФАС России от 28.03.2011 г № А-15/115-2010

О выдаче предписания администрации города о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в принятии постановления, препятствующего деятельности управляющей компании, в соответствии с которым многоквартирные дома, фактически находящиеся в ее управлении, выставлены на конкурс по выбору управляющей организации, несмотря на то, что собственники помещений многоквартирных домов определились со способом управления данными домами, а функции предоставления коммунальных ресурсов переданы другому юридическому лицу

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - Амурское УФАС России) по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства,
рассмотрев дело N <...>, возбужденное по признакам нарушения администрацией г. <...> части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в принятии постановления от 29 сентября 2010 г. N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске", в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937, которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции,
Установила:
в Амурское УФАС России поступили обращение от администрации г. <...> по вопросу оплаты услуг ЖКХ собственниками многоквартирных домов, находящихся на территории г. <...>, а также обращение ООО <...> (далее - Общество-1) на действия ОАО <...> (далее - Общество-2), выраженные в необоснованном отказе от заключения договоров на оказание коммунальных услуг по теплоснабжению, горячему и холодному водоснабжению и водоотведению.
С целью рассмотрения обращений по существу в адреса Общества-1 (ИНН <...>), Общества-1 (ИНН <...>), Общества-2, а также администрации г. <...> были направлены запросы о представлении необходимых документов (информации).
По результатам рассмотрения документов, представленных указанными лицами Амурским УФАС России возбуждено дело N <...> на основании приказа от 12 ноября 2010 г. N 476 по признакам нарушения администрацией г. <...> части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Определением комиссии Амурского УФАС от 12 ноября 2010 года дело назначено к рассмотрению на 9 декабря 2010 года.
Рассмотрение дела определением от 9 декабря 2010 г. N <...> откладывалось до 19 января 2011 года.
Письмом от 18 января 2011 года Обществом-2 заявлено ходатайство об отложении рассмотрения данного дела в связи с необходимостью представить кассационное определение на решение <...> городского суда от 7 декабря 2010 года, имеющего значение для рассмотрения дела. Комиссия Амурского УФАС России отказала Обществу-2 в удовлетворении данного ходатайство в связи с тем, что данное кассационное определение не имеет отношение к данному делу.
В целях полного и объективного рассмотрения данного дела, а также в связи с необходимостью получения от Общества-2 документов, определением от 26 января 2011 года N <...> срок рассмотрения дела продлен до 1 апреля 2011 года.
Определением от 26 января 2011 года N <...> рассмотрение дела назначено на 1 марта 10 часов 00 минут.
В связи с поступившим от Общества-2 ходатайством об отложении рассмотрения дела, а также необходимостью изучения представленных Обществом-1 (ИНН <...>) документов, определением от 1 марта 2011 г. N <...> рассмотрение дела отложено до 15 марта 2011 года.
На заседании комиссии представитель администрации г. <...> <...> факт нарушения антимонопольного законодательства не признала, и пояснила следующее. Глава города <...>, принимая постановление от 29 сентября 2010 года N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске", действовал в рамках предоставленных ему полномочий: ст. 34 Устава города Райчихинска и статьей 161 Жилищного кодекса РФ, а также положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Оспариваемое постановление издано главой в период начала отопительного сезона 2010 - 2011 года в городе <...> в целях урегулирования сложившейся напряженной обстановки и во избежание создания чрезвычайного положения. Осуществляющая деятельность с 2007 года управляющая компания Общества-1 (ИНН <...>) в августе 2010 года уведомила жильцов многоквартирных домов о расторжении договоров на управление домами в одностороннем порядке. В августе 2010 года в адрес жителей многоквартирных домов были направлены квитанции на оплату коммунальных услуг Обществу-1 (ИНН <...>), зарегистрированным в ЕГРЮЛ 9 апреля 2010 года. Сведения о заключении договоров на управление многоквартирными домами с Обществом-1 (ИНН <...>) в администрации города <...> отсутствовали.
Представитель комитета по управлению имуществом г. <...> <...> пояснил, что постановление соответствует закону и не нарушает антимонопольное законодательство. На момент вынесения главой постановления N 805 собственники многоквартирных домов не реализовали свое право на выбор управляющей компании, поскольку договоров на управление многоквартирными домами, по сути, не заключили. Договоры, представленные прокуратурой и Обществом-1 ИНН <...> не соответствуют требованиям правовых актов и в порядке статьи 168 ГК РФ являются ничтожной сделкой. Договоры не подписаны стороной по договору - собственниками жилых помещений в многоквартирном доме. О проводимых собраниях собственников помещений в многоквартирном доме администрация г. <...>, как собственник помещений в многоквартирном доме, уведомлена не была. Согласно решению от 1 февраля 2011 года <...> городского суда <...> области в 41 доме г. <...> признаны не заключенными договоры на управление жилыми помещениями. Данное решение вступило в законную силу 11 марта 2011 года.
Представитель Общества-1 ИНН <...> <...> на заседании комиссии пояснил, что в апреле 2010 года создано Общество-1 ИНН <...> с новой технологией учета потребляемых ресурсов жителями. Собственники жилых домов решили выбрать эту компанию. В наличии имеются действующие договоры управления в отношении многоквартирных домов, указанных в постановлении от 29 сентября 2010 года N 805. Ни один из договоров управления многоквартирных домов в судебном порядке не оспорен. Действия администрации г. <...> по изданию постановления и проведению конкурса направлены на устранение конкуренции на рынке управления жилищным фондом, в частности устранение с рынка Общества-1 ИНН <...>.
Директор Общества-1 ИНН <...> <...> пояснила, что управление многоквартирными домами с 1 августа 2010 года и по настоящее время осуществляет Общество-1 ИНН <...>, что подтверждается договорами управления многоквартирными домами, договорами с подрядными организациями по обслуживанию многоквартирных домов, вывозу ТБО, по энергоснабжению, сведениями по начислению, сбору, перечислению коммунальных платежей.
Представитель Общества-2 <...> пояснил, что постановление N 805 принято главой г. <...> в соответствии с полномочиями, предоставленными действующим законодательством. В июльском платежном документе Общество-1 (ИНН <...>) уведомила собственников многоквартирных жилых домов о досрочном прекращении договорных отношений с 1 августа 2010 года. Иной управляющей организации собственниками выбрано не было, и соответствующие договоры заключены не были. 1 марта 2011 года Общество-1 ИНН <...> заявило ходатайство о приобщении к материалам дела первого и последнего листов договора управления, подписанного собственниками жилых помещений. Данные документы в силу статей 64, 75 АПК не могут быть приняты как письменные доказательства по делу, поскольку представлены не копии договоров, заверенные в установленном порядке, а только два листа и без приложения.
Представитель Общества-2 <...> пояснила, что с 1 августа 2010 года поступило сообщение о том, что договоры энергоснабжения расторгнуты. Способ управления граждане должны были реализовать путем заключения договоров управления. Общество-2 инициировало письмо в администрацию с целью урегулирования сложившейся ситуации.
В ходе рассмотрения данного дела комиссией установлено следующее.
29 сентября 2010 года главой города Райчихинска принято постановление N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске", согласно которому на комитет по управлению муниципальным имуществом возложена обязанность по организации проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления 270 многоквартирными жилыми домами, согласно приложению. До момента выбора управляющей компании функции по управлению многоквартирными домами временно переданы в ресурсоснабжающую организацию ОАО <...> (далее - Общество-3).
Постановлением N 835 от 13 октября 2010 года "О внесении изменений в постановление главы города Райчихинска от 29 сентября 2010 года N 805", в связи с нереализацией способа управления многоквартирными домами, ранее находившимися в управлении Общества-1, и приведением в соответствие действующему законодательству нормативно-правовых актов, главой города внесены изменения в пункты 2, 3 и 4, согласно которым Общество-2 наделено функциями предоставления коммунальных ресурсов (тепло, вода, отвод бытовых стоков) собственникам жилых помещений в многоквартирных домах, начисления и сбора денежных средств за предоставленный ресурс, ОАО <...> (далее - Общество-4) - функциями по предоставлению коммунального ресурса (электроэнергии) собственникам жилых помещений, организации, фактически ранее предоставлявшие услуги по вывозу ТБО, содержанию и ремонту внутридомовых сетей многоквартирных домов (подрядные организации) функциями оказания услуг собственникам жилых помещений в многоквартирных домах по вывозу ТБО, содержанию и ремонту многоквартирных домов, начисления и сбора денежных средств за предоставленные услуги.
Постановлением N 937 от 11 ноября 2010 года "О внесении изменений в постановление главы города Райчихинска от 29 сентября 2010 года N 805" в постановление N 805 от 29 сентября 2010 года внесены изменения с целью приведения объектов конкурса в соответствие Жилищному кодексу Российской Федерации и Правилам проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом. Из перечня для проведения конкурса исключен ряд жилых домов.
Во исполнение постановления N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске" комитетом по управлению имуществом г. <...> 18 января 2011 года, 14 февраля 2011 года и 1 марта 2011 года проведены конкурсы по выбору управляющей организации для управления многоквартирными домами в г. <...>. Единственным участником конкурса признано ООО <...> (далее - Общество-5).
На основании постановления N 835 от 13 октября 2010 года "О внесении изменений в постановление главы города Райчихинска от 29 сентября 2010 года N 805" многоквартирные дома, указанные в приложении к постановлению переданы во временное управление Общества-3 до проведения администрацией конкурса по выбору управляющей организации. В приложение включены многоквартирные дома, собственники которых выбрали способ управления.
Общество-1 (ИНН <...>), зарегистрированное 10 сентября 2007 года, осуществляло деятельность в городе <...> по управлению многоквартирными жилыми домами, по ремонту и содержанию жилых домов, придомовых территории. Уставная деятельность Общества была связана с заключением договоров с исполнителями работ по текущему ремонту, содержанию и капитальному ремонту жилых домов, а также с поставщиками коммунальных услуг по теплоснабжению, горячему и холодному водоснабжению, водоотведению, очистке.
Согласно решению Арбитражного суда Амурской области от 20 января 2011 года N <...>, определением Арбитражного суда Амурской области от 20 октября 2010 года в отношении должника Общества-1 (ИНН <...>) введена процедура, применяемая в деле о банкротстве - наблюдение. В связи с тем, что должник имеет признаки несостоятельности (банкротства), предусмотренные ФЗ "О несостоятельности (банкротстве), 20 января 2011 года Арбитражным судом принято решение о признании Общества-1 (ИНН <...>) несостоятельным (банкротом) и открытии в отношении общества процедуры, применяемой в деле о банкротстве - конкурсное производство сроком до 20 июля 2011 года.
Общество-1 ИНН <...> зарегистрировано в качестве юридического лица 9 апреля 2010 года, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации N <...>.
В соответствии с пунктом 2.2.1 устава Общества-1 ИНН <...>, утвержденного протоколом общего собрания участников общества в 2010 году, общество имеет право оказывать услуги по управлению жилыми многоквартирными домами, ремонту и содержанию жилых домов, а также придомовых территорий.
В период с 29 марта 2010 года по 14 декабря 2010 года собственниками жилых помещений многоквартирных домов по адресам: <...> проведены собрания, по итогам которых приняты решения о выборе способа управления посредством управляющей компании - Общества-1 ИНН <...>. На основании данных решений заключены договоры управления многоквартирными домами по адресам: <...>.
В соответствии с частью 1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.
Согласно части 2 статьи 161 ЖК РФ собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом:
1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
3) управление управляющей организацией.
Частью 3 статьи 161 ЖК РФ установлено, что способ управления многоквартирным домом выбирается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и может быть выбран и изменен в любое время на основании его решения. Решение общего собрания о выборе способа управления является обязательным для всех собственников помещений в многоквартирном доме.
Согласно письменным пояснениям администрации г. <...>, постановление N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске" принято в целях урегулирования сложившейся в городе обстановки.
Вывод администрации г. <...> о том, что жители г. <...> остались без управляющей компании основан на наличии в тексте квитанции информации о прекращении с 1 августа 2010 года договорных отношений Общества-1 ИНН <...> с собственниками жилых помещений, а также на том, что сведения о заключении договоров на управление многоквартирными домами у администрации г. <...> отсутствовали.
Между тем, как установлено материалами дела, запрос в адрес Общества-1 о представлении документов по управлению многоквартирными домами с целью выяснения сложившейся обстановки направлен 7 октября 2010 г. N <...>, т.е. после принятия главой города <...> постановления от 29 сентября 2010 года N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске". В ответе на данный запрос письмом от 18 октября 2010 г. N 483а Общество-1 ИНН <...> сообщило, что осуществляет свою деятельность с 1 августа 2010 года на основании договоров управления и предложило направить представителя администрации г. <...> для ознакомления с документами, так как объем информации на бумажном носителе составляет более 2000 страниц.
Также в соответствии с частью 4 статьи 161 ЖК РФ орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по отбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано.
Таким образом, исходя из смысла данной статьи, собственникам предоставлен срок для выбора способа управления и заключения индивидуальных договоров управления - 1 год. Однако, уже спустя 2 месяца с момента прекращения правоотношений по управлению многоквартирными домами между Обществом-1 (ИНН <...>) и собственниками многоквартирных домов администрацией г. <...> принято постановление N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске".
Общество-1 ИНН <...> 10 декабря 2010 г. N <...> направило письмо комитету по управлению имуществом г. <...> с просьбой исключить из конкурса многоквартирные дома, собственники жилых помещений которых на общем собрании определились со способом управления и приложило копии протоколов общих собраний и договоров управления многоквартирными домами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. N 75 утверждены правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами (далее - Правила).
В соответствии с пунктом 39 Правил, в случае если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится.
Приведенные положения жилищного законодательства закрепляют приоритет волеизъявления собственника при решении вопроса о выборе способа управления многоквартирным домом, а не органа местного самоуправления. Данное положение подтверждает статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), устанавливающая право собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые не запрещенные законом действия.
Общество-1 ИНН <...> представлено 172 протокола общего собрания собственников, решения собственников о выборе способа управления многоквартирными домами, а также 3168 договоров управления многоквартирными домами с собственниками многоквартирных домов по адресам: <...>.
Из представленных Обществом-1 ИНН <...> документов, усматривается, что на момент вынесения постановления N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске" на общих собраниях собственников помещений многоквартирных домов, переданных во временное управление Обществу-2 и выставленных на конкурс по выбору управляющей организации, были приняты решения о выборе способа управления посредством управляющей компании - Общества-1 ИНН <...>.
Таким образом, материалами дела подтверждено волеизъявление собственников многоквартирных домов по адресам: <...>, которое является преимущественным правом собственников на определение судьбы своего имущества.
Обязанность органа местного самоуправления по отбору управляющей организации играет компенсаторную роль лишь в случае, когда собственники не имеют намерений самостоятельно определить порядок управления.
Доводы администрации г. <...> и заинтересованных лиц: комитета по управлению имуществом г. <...> и Общества-2 о том, что у администрации г. Райчихинска возникла обязанность по проведению конкурса, так как собственниками помещений многоквартирных домов способ управления не реализован, договоры управления многоквартирными домами заключены с нарушением действующего законодательства, в частности договоры не подписаны стороной и не содержат существенных условий) и считаются незаключенными, не принимается комиссией во внимание ввиду следующего.
Решения и протоколы общих собраний собственников в порядке пункта 6 статьи 46 ЖК РФ не оспорены.
Статья 162 ГК РФ указывает на последствия несоблюдения простой письменной формы сделки: несоблюдение простой письменной формы сделки лишает стороны права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и другие доказательства. Несоблюдение простой письменной формы сделки влечет недействительность такой сделки лишь в случаях, прямо указанных в законе или в соглашении сторон.
Действительно, на момент принятия постановления N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске" договоры управления многоквартирными домами Общества-1 ИНН <...> со стороны собственников помещений многоквартирных домов не подписаны. Однако наличие договорных отношений подтверждают представленные Обществом-1 ИНН <...> письменные доказательства.
Комиссией Амурского УФАС России установлено, что на момент принятия постановления N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в городе Райчихинске" фактически договорные отношения между Обществом-1 ИНН <...> и собственниками многоквартирных домов по адресам: <...> существовали, что подтверждается следующими доказательствами:
- платежными поручениями, оплаченными Обществом-1 ИНН <...> в Общество-2 за услуги по холодному и горячему водоснабжению, отоплению за период со 2 сентября 2010 года по 15 марта 2011 года;
- платежными поручениями, оплаченными Обществом-1 ИНН <...> в ООО <...> (далее - Общество-5) за услуги по вывозу ТБО за период с 15 сентября 2010 года по 5 марта 2011 года;
- договором энергоснабжения с ОАО <...> (далее - Общество-4) от 6 октября 2010 года;
- соглашением с управлением социальной защиты населения по г. <...> от 1 сентября 2010 года по вопросам организации информационного обмена;
- платежными поручениями поступивших в Общество-1 ИНН <...> льгот и субсидий за ЖКУ за период с 11 августа 2010 года по 23 декабря 2010 года;
- договором на вывоз ТБО с Обществом-5 от 1 августа 2010 года;
- сведениями о поступивших платежах в Общество-1 ИНН <...> от собственников жилых помещений 172 многоквартирных домов адресам: <...> за коммунальные услуги (кассовые чеки, корешки квитанций за период с 1 октября 2010 года по 31 января 2011 года).
Довод администрации г. <...> и заинтересованных лиц: комитета по управлению имуществом г. <...> и Общества-2 о том, что законность постановления от 29 сентября 2010 г. N 805 о временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937 подтверждается вступившим в законную силу решением от 1 февраля 2011 года Райчихинского городского суда Амурской области не принимается комиссией Амурского УФАС России, так как судом постановление от 29 сентября 2010 г. N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске", в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937 на предмет нарушения антимонопольного законодательства не рассматривалось.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
В действиях администрации г. <...> имеются признаки ограничения конкуренции, в связи с тем, что принятие администрацией г. <...> постановления от 29 сентября 2010 г. N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске", в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937, является обязательным для исполнения всеми хозяйствующими субъектами, и создает возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара (услуги) на рынке услуг по управлению многоквартирными домами на территории г. <...>.
Таким образом, действия администрации г. <...> по принятию постановления от 29 сентября 2010 г. N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске", в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности Общества-1 ИНН <...> в связи с тем, что Общество-2 наделено функциями предоставления коммунальных ресурсов, а многоквартирные дома, фактически находящиеся в управлении Общества-1 ИНН <...> выставлены на конкурс по выбору управляющей организации, несмотря на тот факт, что собственники помещений многоквартирных домов по адресам: <...> определились со способом управления данными домами.
Комиссия, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать действия администрации г. <...> по принятию постановления от 29 сентября 2010 г. N 805 "О временной передаче функций по управлению многоквартирными домами в г. Райчихинске", в редакции постановлений от 13 октября 2010 г. N 835 и от 11 ноября 2010 г. N 937 нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
2.Выдать администрации г. <...> предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
3.Передать материалы дела должностному лицу для возбуждения административного производства.
Решение может быть обжаловано в Арбитражном суде Амурской области в течение трех месяцев со дня его принятия.