Приложение к Постановлению от 29.04.2011 г № 1922 Программа
Программа повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования города Благовещенска на период до 2012 года
I.Введение
Обоснование необходимости разработки и реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования города Благовещенска на период до 2012 года (далее - Программа).
На протяжении последних лет в муниципальном образовании городе Благовещенске (далее - город Благовещенск) идет планомерный процесс реформирования муниципальных финансов. Основной целью проводимых преобразований является повышение эффективности бюджетных расходов.
Начало реформы системы управления финансами в городе Благовещенске положено в 2006 году, когда была внедрена казначейская система исполнения бюджета.
Важные изменения в финансовой сфере города Благовещенска происходили в 2005 - 2010 годах. В этот период реализован ряд существенных мер, направленных на совершенствование бюджетного процесса и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Начиная с 2005 года в городском округе систематически составляется реестр расходных обязательств. В рамках этой деятельности четко отслеживается правовая обоснованность расходов городского бюджета. Проведена серьезная работа по автоматизации бюджетного процесса. В течение 2006 - 2010 гг. внедрены лицензионные программные продукты системы автоматизации финансово-казначейских органов:
- введены в эксплуатацию программные комплексы: "Свод-КС" (формирование отчетности), "Бюджет-WEB" (автоматизация работ по исполнению доходов и расходов на местном уровне);
- для защиты осуществляемого электронного документооборота введены в использование электронно-цифровые подписи (ЭЦП);
- запущен в работу программные комплексы "Реестр расходных обязательств", "Проектирование бюджета", "Хранилище данных".
Использование в работе данных программных продуктов способствует повышению эффективности управления финансами, качества бюджетного планирования, точности исполнения бюджетной отчетности.
Реформа муниципальных финансов в городе Благовещенске осуществляется в тесной взаимосвязи с административной реформой, в рамках которой проведен анализ дублирующих функций органов местного самоуправления, оптимизирована численность муниципальных служащих, сформирован перечень муниципальных услуг, предоставляемых структурными подразделениями администрации города и муниципальными учреждениями, проведена работа по их регламентации.
Разработан механизм формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств городского бюджета, определены критерии оценки докладов главных распорядителей бюджетных средств.
В городе также ведутся работы по противодействию коррупции, повышению информационной открытости деятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на достигнутые результаты, эффективное и ответственное управление муниципальными финансами требует его постоянного совершенствования, внедрения новых принципов и методов, соответствующих федеральному уровню.
Кроме того, на современном этапе в управлении муниципальными ресурсами существует ряд проблем, требующих решений, связанных с необходимостью:
создания системы учета потребности и качества предоставляемых муниципальных услуг;
организации мониторинга деятельности муниципальных учреждений и реформирования неэффективного бюджетного сектора;
создания действенной методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов;
взаимной увязки программных и непрограммных расходов;
внедрения муниципальных заданий.
Замедление темпов роста доходов городского бюджета и необходимость социально-экономического развития города предполагают разработку и реализацию мер по повышению эффективности бюджетных расходов.
II.Цели и задачи программы
Целью Программы является создание эффективной системы деятельности администрации города Благовещенска (далее - администрация города) и ее структурных подразделений, ориентированной на выполнение муниципальных функций и предоставление доступных, высококачественных муниципальных услуг населению путем внедрения контроля, оценки и мониторинга, повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствования среднесрочной и долгосрочной бюджетной политики в городе.
Базовое условие реализации Программы - обеспечение долгосрочной сбалансированности городского бюджета, то есть соответствие объема предусмотренных бюджетных расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Для достижения цели Программы необходимо реализовать ряд мероприятий, направленных на:
- внедрение среднесрочного бюджетного планирования и увязку его со стратегическим развитием города;
- создание условий для повышения эффективной деятельности структурных подразделений администрации города по обеспечению предоставления муниципальных услуг;
- совершенствование системы управления финансами главных распорядителей бюджетных средств;
- повышение прозрачности и укрепление дисциплины подотчетности деятельности структурных подразделений администрации города, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
- повышение эффективности использования муниципальной собственности.
Реализацию вышеуказанных мероприятий необходимо будет осуществлять по следующим направлениям:
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности отраслевых (функциональных) органов администрации города Благовещенска;
- применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета;
- переход к утверждению "программного" бюджета;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего финансового контроля;
- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях осуществления муниципальных закупок;
- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления города.
III.Долгосрочная сбалансированность и устойчивость городского бюджета
Сбалансированность городского бюджета является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по исполнению своих полномочий и является необходимым условием решения задач, поставленных Программой.
Проведение предсказуемой и преемственной бюджетной политики будет служить важнейшей предпосылкой для обеспечения стабильности и соответствовать долгосрочным целям социально-экономического развития города и повышения качества жизни его населения.
Для повышения эффективности деятельности администрации города, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
- консервативность и высокая степень надежности экономического прогнозирования;
- формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной политики города Благовещенска, основанных на реалистичных оценках;
- ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;
- недопустимость увязки в процессе исполнения городского бюджета объемов расходов с определенными доходными источниками;
- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики (включая, в том числе, бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
- принятие новых расходных обязательств на основе конкурсного распределения между главными распорядителями бюджетных средств с учетом сроков и механизмов их реализации;
- совершенствование прогнозирования кассового исполнения городского бюджета с установлением ответственности главных распорядителей бюджетных средств за качество и соблюдение показателей кассового плана.
IV.Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов городского бюджета
Одним из инструментов рационального расходования бюджетных средств является программно-целевой метод.
Для расширения применения программно-целевого метода в городе сформирована нормативная правовая база, которая устанавливает принципы, экономические условия, порядок формирования и реализацию ведомственных и долгосрочных целевых программ.
В рамках выполнения Программы планируется провести инвентаризацию целей и задач, утвержденных в Концепции развития социально-экономического развития города до 2020 года, и отражение их в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах.
В результате выполнения мероприятий по совершенствованию процедур формирования и реализации целевых программ будут обеспечены:
- концентрация и использование бюджетных ресурсов, выделяемых на финансирование ведомственных и долгосрочных целевых программ, с целью достижения приоритетных целей и решения задач развития города;
- возможное сокращение бюджетных расходов на финансирование программ, не соответствующих приоритетам социально-экономического развития города и с низким уровнем эффективности и рейтинга.
V.Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения
Важной задачей эффективного муниципального управления является повышение качества управления бюджетными расходами.
В последние годы организация бюджетного процесса претерпела существенные изменения как на федеральном, так и на местном уровне, внедрены новые подходы и методы управления, ориентированные на результат, требующие создания эффективного финансового управления прежде всего на уровне главных распорядителей бюджетных средств, для чего необходимо провести работу по подготовке нормативной правовой базы и методической основы, планированию и организации системы внутреннего мониторинга финансового управления, обучению и повышению квалификации работников, а также выбрать и согласовать с главными распорядителями бюджетных средств ключевые показатели их деятельности.
Рейтинг и результаты оценки качества финансового управления, а также ежегодная оценка деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей бюджетных средств должны размещаться на официальном сайте администрации города.
В целях повышения эффективности использования муниципальной собственности необходимо продолжить проведение балансовых комиссий, осуществлять оценку деятельности муниципальных унитарных предприятий для выявления целесообразности сохранения их организационно-правовой формы. Систематическое проведение указанной оценки позволит проанализировать не только эффективность работы муниципальных унитарных предприятий, но и определить имеющиеся у них резервы повышения финансовой результативности.
Кроме того, основными направлениями повышения эффективности деятельности структурных подразделений администрации города должны стать:
- противодействие коррупционным нарушениям;
- оптимизация численности муниципальных служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы;
- переход на оказание муниципальных услуг по осуществлению юридически значимых действий структурными подразделениями администрации города в электронной форме;
- совершенствование контрольно-надзорной деятельности.
VI.Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг
В городе Благовещенске существует разветвленная сеть бюджетных учреждений, которая была сформирована в принципиально иных социально-экономических условиях и в течение многих лет не претерпела сколько-нибудь значительных изменений.
Основное количество муниципальных учреждений сосредоточено в сфере образования, здравоохранения и культуры. В существующем правовом статусе у них практически отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности собственной деятельности, а финансирование из городского бюджета осуществляется вне зависимости от объема и качества оказываемых услуг.
Исследуя статус учреждения в соответствии с положениями Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", установлено, что бюджетные учреждения не будут являться получателями бюджетных средств, а будут признаваться некоммерческими организациями, созданными для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
В рамках реализации вышеуказанного закона проведена оценка определения нового типа муниципальных учреждений. Оценка учтена для принятия решения об изменении типа учреждений, чтобы минимизировать те риски, которые могут возникнуть при переводе их в новую модель.
Критериями перевода являлись экономический и управленческий потенциал учреждений, которые определялись на основании следующих показателей:
- средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения муниципального учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- средний рост доходов муниципального учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- средний рост балансовой стоимости основных фондов муниципального учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- средний рост расходов бюджетных средств на единицу муниципальной услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- средний рост заработной платы работников муниципального учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как соотношение среднего роста заработной платы работников муниципального учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала муниципального учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
- степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года;
- отношение среднемесячной заработной платы работников муниципального учреждения к среднемесячной заработной плате работников по муниципальному образованию в целом в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год;
- наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности;
- наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий.
На основе результатов проведенной оценки разработан план поэтапного перевода муниципальных учреждений в новые условия деятельности. План перевода утвержден с указанием сроков и исполнителей мероприятий.
Кроме того, в целях реализации Программы эффективности бюджетных расходов необходимо провести по единообразной методологии и на периодической основе сравнительную оценку потребности в предоставляемых и фактически предоставленных муниципальных услугах в разрезе социально значимых отраслей - образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта.
Создание системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год обеспечит повышение эффективности социальных расходов городского бюджета, а ежегодная инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений выявит уровень соответствия ее требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг.
Для решения вышеуказанных задач, а также в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в городе Благовещенске утвержден Порядок формирования муниципального задания в отношении муниципальных бюджетных учреждений и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания. Грамотное формирование требований к содержанию муниципального задания будет способствовать установлению обоснованных нормативов финансирования соответствующих муниципальных услуг, формируемых исходя не из достигнутого объема финансирования, а из обусловленных законом регламентов, норм и правил, мер пожарной безопасности, потребностей потребителей услуг.
Система мониторинга и контроль за исполнением муниципальных заданий позволят:
- обеспечить соблюдение качественных и количественных параметров, указанных в муниципальном задании;
- оценить степень удовлетворенности получателей муниципальных услуг качеством их оказания;
- выявить и устранить ошибки и неточности по исполнению муниципального задания;
- повысить эффективность использования бюджетных средств.
Кроме того, реализацию муниципальных заданий и требования к качеству муниципальных услуг можно будет использовать для решения вопроса о допуске организаций иных форм собственности к предоставлению соответствующих муниципальных услуг, что позволит оптимизировать действующую сеть муниципальных учреждений и создать конкурентный рынок муниципальных услуг.
VII.Развитие системы муниципального финансового контроля
Переход к планированию программного бюджета и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.
До 2010 года финансовый контроль осуществлялся контрольно-счетной палатой города Благовещенска, финансовым управлением администрации города и главными распорядителями бюджетных средств. Организация контроля носила децентрализованный характер. При этом использовались различные методики контроля, что не могло в равной степени отражаться на его качестве и результативности.
В целях организации действенного финансового контроля за эффективностью использования бюджетных ассигнований в соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года предполагается развитие после внесения изменений в федеральное законодательство следующей системы муниципального финансового контроля:
- внешний финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетной палатой города Благовещенска, созданной Благовещенской городской Думой;
- внутренний предварительный финансовый контроль, осуществляемый финансовым управлением администрации города;
- внутренний последующий финансовый контроль, осуществляемый контрольным управлением администрации города;
- внутренний ведомственный контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств.
Реформирование системы внутреннего финансового контроля подразумевает выполнение следующих мероприятий:
- уточнение полномочий органов, осуществляющих финансовый контроль;
- определение и наделение соответствующими полномочиями органа, на который будет возложена функция по координации и методологическому обеспечению деятельности органов системы внутреннего контроля;
- организация эффективного взаимодействия с контрольно-счетной палатой города Благовещенска.
Внедрение предполагаемой системы внутреннего контроля позволит, с одной стороны, систематизировать деятельность органов финансового контроля, улучшить эффективность и качество их работы, с другой - повысить результативность деятельности муниципальных предприятий и учреждений, снизить их риски совершения ошибок.
VIII.Формирование комплексной контрактной системы
В настоящее время переход к контрактной системе на уровне муниципального образования оправдан направленностью правительственной программы на повышение эффективности бюджетных расходов, получение устойчивых результатов освоения бюджетных средств, внедрение системы планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, а также обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.
С целью успешного развития и управления сферой муниципальных заказов в структуре администрации города создано специализированное подразделение, уполномоченное на выполнение функций по планированию, размещению заказов и ведению отчетности в сфере муниципального заказа. Создание уполномоченного органа позволит за счет повышения производительности труда специалистов управления, занимающихся проверкой и согласованием технической документации для проведения процедур размещения заказа, избежать неправомочности и несвоевременности размещения закупок, повысит качество подготовки и проведения процедур закупок, а тем самым снизит риск неосвоения бюджетных расходов или неэффективного их освоения.
Необходимо отдать приоритет такому способу закупки, как открытые аукционы в электронной форме, который обеспечивает максимальную прозрачность закупок, исключает возможность сговора участников торгов и создает условия для повышения конкуренции, и, как следствие, повышает экономию бюджетных средств.
Учитывая централизацию закупок, необходимы создание и внедрение автоматизированной информационно-аналитической системы.
Автоматизация процесса муниципальных закупок позволит построить непрерывную технологическую цепочку, обеспечивающую реализацию процесса управления муниципальными закупками на стадиях формирования, размещения, исполнения, путем создания связанных электронных документов и ведения взаимосвязанных реестров системы управления муниципальными закупками.
Продукция, относящаяся к приоритетной, носит первоочередной характер (социально значимая продукция). Вся остальная продукция, не относящаяся к приоритетной, должна иметь дополнительное обоснование необходимости ее закупки и объема.
Установление норм потребления и соблюдение этих норм при выполнении своих полномочий являются важным элементом планирования.
В этой части предполагается активизировать деятельность по обеспечению своевременного проведения закупок в рамках реализации приоритетных национальных проектов и долгосрочных муниципальных программ согласно разработанному плану-графику.
При этом предусмотреть в качестве обязательных условий установления в муниципальных контрактах неустойки в размере от 10 до 20 процентов от цены контракта за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту, в особенности по подрядным работам.
В целях экономии бюджетных средств при определении начальной (максимальной) цены контракта необходимо управлению муниципального заказа проводить мониторинг цен на товары и услуги, а управлению архитектуры и градостроительства - по подрядным торгам.
Контроль за соблюдением законодательства предполагается осуществлять по системе, аналогичной финансовому контролю, а именно: внешний контроль осуществлять контрольно-счетной палатой, а внутренний контроль - управлением муниципального заказа.
Организация обучения специалистов, занятых в сфере госзакупок, должна быть первоочередной задачей обеспечения функционирования системы муниципальных закупок.
Таким образом, решение задачи перехода на контрактную систему позволит повышать качество и снижать издержки при реализации муниципальных услуг, исполнении функций и задач муниципального образования и бюджетных учреждений.
IX.Развитие информационной системы управления муниципальными финансами
Согласно новым требованиям к составу и качеству информации о финансовой деятельности и ее результатах публично-правовых образований в городе планируется продолжить развитие информационной системы управления муниципальными финансами. Кроме материалов к проектам решений Благовещенской городской Думы о городском бюджете на очередной финансовый год и об исполнении городского бюджета за истекший финансовый год и материалов публичных слушаний на сайте города будут размещаться:
- результаты оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг;
- требования к качеству предоставления муниципальных услуг и результаты оценки соответствия качества фактически предоставленных муниципальных услуг утвержденным требованиям;
- планируемые и фактические результаты перевода муниципальных учреждений в новые условия деятельности;
- результаты мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий;
- ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчеты о ходе реализации и рейтинги их эффективности;
- информация о состоянии кредиторской задолженности главных распорядителей бюджетных средств, в том числе просроченной;
- ежегодные рейтинги и оценка деятельности руководителей учреждений, являющихся главными распорядителями бюджетных средств, и муниципальных унитарных предприятий.
Публикация вышеуказанной информации в открытом доступе позволит обеспечить подотчетность и контроль эффективности деятельности администрации города, создать взаимоувязку стратегического и бюджетного планирования, принять участие всем жителям города в обсуждении нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере.
X.Организация реализации программы
Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться по утвержденному плану с учетом итогов предыдущих этапов ее реализации.
В целях создания предпосылок для повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового управления главными распорядителями бюджетных средств будут разработаны аналогичные планы и организована их реализация.