Постановление Губернатора Амурской области от 14.06.2006 № 308
О мерах по повышению эффективности управления долгом Амурской области
Губернатор Амурской области ПОСТАНОВЛЕНИЕ 14.06.2006 N 308 г.Благовещенск Утратилo силу - Постановление Губернатора Амурской области от 02.06.2008 г. N 246 О мерах по повышениюэффективности управления долгомАмурской области В соответствии с Законом Амурской области от 23.12.2005 N 139-ОЗ"О программе "Реформирование региональных и муниципальных финансовАмурской области на 2005-2007 годы", в целях обеспеченияплатежеспособности бюджета области и повышения эффективностиуправления долговыми обязательствами постановляю: Утвердить прилагаемую Методику планирования государственногодолга и условных обязательств Амурской области. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить назаместителя губернатора области - начальника финансового департаментаВ.А. Ефремова. Исполняющий обязанности губернатора области В.В. Марценко УТВЕРЖДЕНА постановлением губернатора Амурской области от 14.06.2006 N 308 Методика планирования государственного долга и условных обязательств Амурской области Планирование долга и условных обязательств осуществляется исходяиз принципа исполнения всех принятых обязательств Амурской области засчет доходов бюджета. В целях учета данных обязательств вводятся понятия: 1) долговая емкость бюджета - определяется как превышение доходовбюджета Амурской области над его текущими расходами без учета расходовна обслуживание существующих прямых и условных обязательств в каждомпериоде выбранного интервала времени; 2) прямые обязательства, которые включают в себя: кредитные соглашения и договоры, государственные займы Амурской области, осуществляемые путемвыпуска ценных бумаг Амурской области, договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетныхкредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговыхобязательств прошлых лет, просроченную кредиторскую задолженность бюджетных учрежденийАмурской области; 3) условные обязательства, которые включают в себя гарантии ипоручительства Амурской области по обязательствам перед третьимилицами. I. Управление существующими прямыми обязательствами Основными задачами управления существующими прямымиобязательствами являются: своевременное погашение и обслуживание обязательств; контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущихпериодах; мониторинг риска ликвидности и рисков, связанных собязательствами, и их снижение; снижение стоимости обязательств с требованием сохранения величинырисков на приемлемом уровне. Исходными данными при управлении существующими прямымиобязательствами являются: объемы и условия погашения и обслуживания обязательств; долговая емкость бюджета Амурской области без учета платежей попогашению и обслуживанию прямых обязательств; текущие условия на рынке доступных заимствований. Сведения об объеме и условиях привлечения уже имеющихся прямыхобязательств содержатся в долговой книге Амурской области. Долговая емкость бюджета первоначально определяется на этапебюджетного планирования и в дальнейшем корректируется с учетомизменения экономических условий. Текущие условия на рынке доступных заимствований определяются спомощью мониторинга рынка и его изменений. Систематический контроль выполнения законодательных ограниченийво всех будущих периодах осуществляется с целью недопущения превышенияданных ограничений в результате изменения экономических условий иусловий на рынке заимствований. В ходе анализа проверяется выполнение следующих ограничений: ограничения объемов государственного долга и объемов операций пообслуживанию долга, установленные федеральным законодательством всоответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации; ограничения объемов прямых и условных обязательств, а такжеобъемов операций по погашению и обслуживанию обязательств,установленных законодательством Амурской области. В случае если для какого-либо года внутри горизонта проверкинарушается какое-либо ограничение, установленное федеральнымзаконодательством или законодательством Амурской области, тонеобходимо рефинансирование или частичное досрочное погашениеимеющихся обязательств. Систематический контроль выполнения ограничения, накладываемогодолговой емкостью, осуществляется с целью проверки риска ликвидности изаблаговременного выявления возможного недостатка средств в бюджетеАмурской области для своевременного погашения и обслуживаниясуществующих обязательств. Управление рисками, связанными с обязательствами, осуществляетсяс целью снижения вероятных потерь бюджета Амурской области в будущихпериодах в результате изменения экономических условий и условий нарынке заимствований по сравнению с условиями, учтенными ранее на этапепривлечения обязательств. Такие изменения могут привести к тому, чтоотдельные обязательства перейдут в категорию высокорисковых ипотребуется их рефинансирование. Управление рисками является существенным для обязательств,возникших до реформирования системы управления долгом и условнымиобязательствами Амурской области. Основными рисками при этом являютсярыночные риски, оцененные на этапе привлечения обязательств. Мониторинг текущих условий на рынке доступных заимствованийосуществляется с целью улучшения условий существующих прямыхобязательств. В ходе мониторинга выявляются возможности по улучшениюобязательств. Такие возможности появляются при ослаблении ограничений,накладываемых рынком, т.е. появлении возможностей привлечениязаимствований, ранее недоступных для Амурской области, включаязаимствования, с которыми по сравнению с существующими обязательствамисвязаны меньшие риски или которые имеют меньшую стоимость присохранении величины рисков на приемлемом уровне. Улучшение может быть осуществлено с помощью добровольногорефинансирования обязательств, которое заключается в досрочномпогашении имеющихся прямых обязательств при наличии такой возможностис последующим возникновением новых обязательств. II. Управление условными обязательствами Основной задачей управления привлекаемыми условнымиобязательствами является отбор хозяйствующих субъектов, которымпредоставляются государственные гарантии в соответствии с действующимзаконодательством. Основной задачей управления существующими условнымиобязательствами в виде государственных гарантий Амурской областиявляется минимизация связанных с ними рисков, а также своевременноепогашение обязательств в случае наступления гарантийного случая. Основным риском, связанным с существующими государственнымигарантиями, является кредитный риск (риск наступления гарантийногослучая). Кроме того, в течение периода реформирования системыуправления долгом и условными обязательствами Амурской областисущественным является риск ликвидности, если гарантийный случайнаступил. При наступлении гарантийного случая условное обязательствоисполняется за счет средств бюджета Амурской области в объеме,предусмотренном документами, принятыми на этапе предоставлениягосударственной гарантии. В случае недостатка средств бюджета Амурской области дляпогашения обязательств в период реформирования системы управлениядолгом и условными обязательствами требуется увеличение источниковфинансирования расходов за счет привлечения дополнительныхкраткосрочных заимствований (производится вынужденное рефинансированиезадолженности). После реформирования системы данный рискминимизируется на этапе планирования. Погашение дополнительных заимствований осуществляется за счетсредств, поступающих в соответствии с порядком предоставлениягосударственных гарантий Амурской области, включая возвратгарантополучателем бюджетного кредита, в который переоформляетсягосударственная гарантия, а также реализацию имущества,предоставленного гарантополучателем в качестве залога. III. Управление кредиторской задолженностью Кредиторская задолженность бюджетных организаций представляетсобой принятое, но не исполненное бюджетное обязательство субъекта РФ.Просроченная кредиторская задолженность - это задолженность, срокисполнения которой уже прошел. Основной задачей управления кредиторской задолженностью являетсясвоевременное погашение и обслуживание обязательств и минимизациярисков, связанных с задолженностью. Основным риском, связанным с кредиторской задолженностью являетсяриск ликвидности, то есть риск недостаточности имеющихся средствбюджета Амурской области для погашения кредиторской задолженностисвоевременно и в полном объеме. Дополнительные источники финансирования могут быть получены засчет привлечения заимствований путем единовременного вынужденногорефинансирования кредиторской задолженности или за счет приватизациигосударственного имущества Амурской области. Реализация процедур, препятствующих появлению новой просроченнойкредиторской задолженности, является предметом ведения финансовогодепартамента Администрации области и иных государственных органовАмурской области и их подразделений, осуществляющих контроль зарасходами бюджета Амурской области. Включение обязательств в форме просроченной кредиторскойзадолженности в прямые обязательства состоит из следующих этапов. 1. Инвентаризация всей накопленной кредиторской задолженности.Инвентаризация включает определение факта задолженности и ее объема.Процесс инвентаризации реализуется главными распорядителями бюджетныхсредств. 2. Выявление необоснованной задолженности, факт которой неподтвержден или ее сумма завышена, а также задолженности, возникшей снарушением законодательства, которая может быть оспорена в суде. 3. Включение в объем прямых обязательств всей остальнойзадолженности и заключение с кредиторами соглашений ореструктуризации. IV. Предоставление и раскрытие информации Сведения из Долговой книги, иная информация о прямых и условныхобязательствах Амурской области, а также информация оконсолидированном долге Амурской области представляются федеральныморганам государственной власти и органам государственной властиАмурской области в соответствии с федеральным законодательством изаконодательством Амурской области. V. Методология расчета платежеспособности бюджета Амурской области В целях технической реализации принципа исполнения всех принятыхобязательств Амурской области за счет доходов бюджета проводитсярасчет долговой емкости бюджета. Долговая емкость (профиль заемной мощности) бюджета определяетсякак суммарное превышение доходов бюджета Амурской области ипоступлений от продажи имущества, акций, земельных участковнаходящихся в государственной собственности, над его текущимирасходами без учета расходов на обслуживание существующих долговыхобязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этоминтервал времени не может быть короче длительности перспективногофинансового плана, а период - превосходить финансовый год. Фактически долговая емкость бюджета определяет предельные объемыпогашения и обслуживания долговых обязательств, которые можноосуществлять за счет доходов бюджета. Долговая емкость бюджетаопределяется в рамках системы бюджетного планирования. Весь интервал времени, на котором производится расчет,разбивается на периоды расчета. В каждом периоде расчета i на основепрогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущимирасходами бюджета без учета расходов на обслуживание существующихдолговых обязательств, ДЕ_i. Расчет долговой емкости бюджета осуществляется по следующейформуле: ДЕi = Доходыi + Поступления_от_продажиi - Текущие_Расходыi, где Доходыi - доходы, поступившие в бюджет, в i-м периоде (например,квартале), Поступления_от_продажиi - поступления в бюджет, в i-м периоде(например, квартале) от продажи имущества акций, земельных участков,находящегося в государственной собственности, Текущие_Расходыi - текущие расходы бюджета, из которых исключенырасходы на обслуживание существующих долговых обязательств иассигнования на погашение просроченной кредиторской задолженности и наисполнение обязательств по гарантиям за счет бюджета, в i-м периоде. Набор ДЕi для всех периодов (например, кварталов) представляетсобой долговую емкость бюджета на выбранном интервале времени ДЕ ={ДЕ_i}, i=1,...,N, где N - число периодов в интервале расчета. 5.1. Планирование погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств На основе данных об объеме и условиях привлечения прямых иусловных обязательств составляется сводный график обслуживания ипогашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнениюусловных обязательств. Расчет сводного графика осуществляется по следующей формуле: весь интервал времени, за который производится расчет,разбивается на периоды расчета. В зависимости от целей планирования(оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом графика можетбыть день, неделя, месяц, квартал или год. Для каждого периода расчета i определяется суммарный объемплатежей по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемыхплатежей по условным обязательствам в данном периоде, СГi: СГi = Сумма(j) (Погашениеi-j + Обслуживание i-j) + Сумма(k) Ожидаемый платежI i-k, где: Погашениеi-j - расходы на погашение прямого обязательства j в i-мпериоде; Обслуживаниеi-j - расходы на обслуживание прямого обязательства jв i-м периоде; Ожидаемый платеж i-k - ожидаемый платеж по k-му условномуобязательству в i-м периоде. Набор СГi для всех периодов представляет собой сводный графикобслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей поисполнению условных обязательств, СГ: СГ = {СГ_i}, i=1,...,N, где: N - число периодов в интервале расчета. Сводный график обслуживания и погашения долга и ожидаемыхплатежей по исполнению условных обязательств вычитается из долговойемкости бюджета. Результатом является доступная долговая емкость дляновых заимствований, ДДЕ_i: ДДЕi = ДЕi - СГi, для каждого i=1,...N, где: ДЕi - долговая емкость в i-м периоде; СГi - платежи по исполнению уже принятого долга и условныхобязательств; i - период расчета; N - число периодов расчета в интервале планирования. Набор ДДЕi для всех периодов представляет собой доступнуюдолговую емкость бюджета для новых заимствований на выбранноминтервале планирования: ДДЕ = {ДДЕ_i}, i=1,...,N, где: N - число периодов в интервале расчета. При среднесрочном и долгосрочном планировании ДДЕ строится спериодом, равным году, а при оперативном и краткосрочном планировании- с меньшим временным периодом. Если доступная долговая емкость для новых заимствованийположительна на всем интервале планирования, то допускаетсяпривлечение новых заимствований. Если доступная долговая емкость для новых заимствований окажетсяотрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этомпериоде исполнение прямых и условных обязательств за счет доходовбюджета невозможно. В зависимости от длительности периода сотрицательной доступной долговой емкостью возможны два случая: если доступная долговая емкость отрицательна по итогамкакого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провестирефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихсяобязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета.Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение иобслуживание обязательств в выбранном году, до проведениярефинансирования или досрочного погашения невозможно. если доступная долговая емкость положительна для каждогопланируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо болеекороткого периода внутри какого-то года, то это означает, чтовозникает кассовый разрыв бюджета. Решить проблему в этом случае можнос помощью рефинансирования обязательств, а также за счет привлечения всоответствующем году краткосрочного заимствования на финансированиекассового разрыва. Таким образом, доступная долговая емкость бюджета для новыхзаимствований оценивается для каждого периода внутри интервалапланирования и представляет собой средства бюджета после исполненияуже принятых прямых и ожидаемых условных обязательств всоответствующем периоде. Значения доступной долговой емкости в последующие годы являютсяограничениями по объему при планировании новых долговых и условныхобязательств. 5.2. Планирование объемов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств При планировании вновь привлекаемого долга и условныхобязательств учитываются следующие ограничения: ограничения на объемы обязательств и на расходы по ихобслуживанию, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации изаконодательством Амурской области; ограничения на величину расходов по обслуживанию и погашениюпрямых обязательств и ожидаемой ответственности по условнымобязательствам, накладываемым доступной долговой емкостью бюджета ДДЕдля новых заимствований. Планирование привлечения долговых и условных обязательствпроизводится раздельно. При этом доступная долговая емкость для новыхзаимствований, ДДЕ, делится на три части (данное соотношениевыполняется для каждого периода i интервала планирования): ДДЕ = ДДЕу+ ДДЕп + ДДЕо, где: ДДЕу - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначеннаядля покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условнымобязательствам ("резерв по возможной ответственности"); ДДЕп - часть доступной долговой емкости бюджета, отводимая наплатежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых долговыхобязательств; ДДЕо - неиспользуемая ("страховочная") часть доступной долговойемкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающийвследствие ошибок прогнозирования. Величина ДДЕ_о устанавливается вобъеме не менее 15 процентов ДДЕ. Соотношение между ДДЕу, ДДЕп и ДДЕо устанавливается финансовымдепартаментом Администрации области. 5.3. Планирование новых условных обязательств Планирование новых условных обязательств (гарантий) представляетсобой процесс отбора планируемых к выдаче гарантий в объемах,допускаемых ограничениями, установленными федеральнымзаконодательством и законодательством Амурской области, иограничениями по долговой емкости. Отбор осуществляется из списка планируемых гарантий,упорядоченного по приоритетности гарантий и составляемого органомисполнительной власти Амурской области, уполномоченным формироватьпрограмму выдачи гарантий. Планирование вновь принимаемых условных обязательств (гарантий)состоит из следующих этапов: Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала,поочередно выбираются гарантии. Для каждой выбранной гарантии, k,строится график ожидаемых платежей, ОП-гарантия К . Этот графиквычитается из ДДЕy, и образуются новые значения доступной долговойемкости, отводимой на покрытие ответственности по новым гарантиям: ДДЕу = ДДЕу - ОП-гарантия К С учетом рассматриваемой гарантии определяется общий объемпланируемых к выдаче гарантий и проверяются ограничения, накладываемыефедеральным законодательством и законодательством Амурской области.Если эти ограничения выполнены и ДДЕ_у оказывается положительной навсем интервале планирования, то гарантия считается отобранной длявыдачи в планируемом интервале. Процедура повторяется для следующей по списку гарантии до техпор, пока не нарушается одно из следующих условий: для очередной гарантии не будут нарушены ограничения,накладываемые федеральным законодательством и законодательствомАмурской области; значение ДДЕу хотя бы в одном из периодов интервала планированияне окажется отрицательным; список гарантий не исчерпается. Результатом данной процедуры планирования является списокпланируемых к принятию в будущем периоде условных обязательств, атакже требуемый объем резерва по ожидаемой финансовой ответственностипо этим условным обязательствам. 5.4. Планирование прямых обязательств По целям заимствований прямые обязательства подразделяются на тривида: 1. Заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашенияуже существующих обязательств. 2. Заимствования на покрытие кассовых разрывов бюджета. Погашениетаких заимствований должно быть произведено в пределах финансовогогода, в котором они были привлечены. 3. Инвестиционные заимствования - заимствования, привлекаемые дляфинансирования капитальных расходов бюджета и погашаемые вне пределовфинансового года, в котором они были привлечены. 5.5. Планирование инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование Потребность в рефинансировании возникает, когда объемыобслуживания и погашения уже существующих обязательств выходят заустановленные ограничения (законодательные ограничения или пределыдолговой емкости бюджета). Потребность в таком заимствовании должнаудовлетворяться в первоочередном порядке. Процедура планирования инвестиционных заимствований изаимствований на рефинансирование включает следующие этапы: 1. Определение потребностей в заимствованиях на указанные цели. Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяетсясистемой управления долгом и условными обязательствами на стадиипланирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условныхобязательств. Потребность в инвестиционных заимствованиях определяетсядепартаментом экономического развития и внешних связей Администрацииобласти, формирующим инвестиционную программу (программу капитальныхрасходов). Инвестиционная программа представляется в финансовыйдепартамент Администрации области в форме упорядоченного посоциально-экономической значимости списка инвестиционных проектов(программ) со сроками их реализации и с графиками их финансирования втечение всего времени реализации. 2. Определение возможных объемов заимствований. На первом этапе планируются заимствования на рефинансирование ипогашения прямых обязательств и ожидаемой ответственностиЗаимствования планируются таким образом, чтобы сводный графикобслуживания по условным обязательствам с учетом рефинансирования невыходил за установленные ограничения (законодательные ограничения илипределы долговой емкости бюджета). В результате рефинансированиясводный график должен быть как можно более равномерным на всеминтервале планирования. Объемы операций по рефинансированию вычитаются из доступнойдолговой емкости. Результатом этого этапа является новая доступнаядолговая емкость бюджета для прямых обязательств ДДЕ-n. Затем определяется объем инвестиционных заимствований последующей процедуре. Из упорядоченного перечня инвестиционных проектов (программ),начиная с его начала, поочередно выбираются проекты. Срок реализациипроекта определяет целевую начальную дату погашения заимствований сучетом доступности определенных заемных инструментов на рынкезаимствований. На основе пессимистичной (в случае ее отсутствия -консервативной) рыночной оценки строится график обслуживания ипогашения предполагаемого заимствования, j: Погашениеj +Обслуживаниеj. Объемы соответствующих платежей вычитаются из ДДЕ-n, иобразуются новые значения доступной долговой емкости для новых прямыхобязательств: ДДЕ-n(j+1) = ДДЕ-nj - (Погашениеj + Обслуживаниеj) Если после выбора очередного проекта, j, из списка ДДЕ-n(j+1)оказывается положительной на всем интервале планирования, то проектсчитается отобранным для финансирования в планируемом интервале. Процедура повторяется для следующего по списку проекта, пока: список проектов не исчерпается, или для очередного проекта, j, хотя бы в одном из периодов интервалапланирования ДДЕ-n(j+1) не окажется отрицательным, или не нарушатсязаконодательные ограничения на объемы долга и его обслуживания. Результатом процедуры планирования инвестиционных заимствований изаимствований на рефинансирование является набор конкретных рыночныхинструментов с графиком их обслуживания и погашения, а также списокинвестиционных проектов (программ), которые могут бытьпрофинансированы в планируемом году. 5.6. Планирование заимствований на финансирование кассовых разрывов Процедура планирования заимствований на финансирование кассовыхразрывов на планируемый год включает следующие этапы. 1. Определение потребности в заимствованиях. Потребностьформулируется в рамках системы бюджетного планирования и передается всистему управления долгом в форме величины и длительности кассовыхразрывов. 2. Выбор инструментов для финансирования. Конкретные инструментывыбираются исходя из того, что: сроки привлечения определяются длительностью кассовых разрывов; стоимость заимствований должна быть минимальной. Результатом процедуры планирования заимствований нафинансирование кассовых разрывов является набор конкретных рыночныхинструментов с графиком их обслуживания и погашения.