Закон Амурской области от 23.12.2005 № 139-ОЗ
О программе "Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы" (Принят областным Советом народных депутатов 15 декабря 2005 года)
ЗАКОН АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ О программе "Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы"Принят областным Советом народных депутатов 15 декабря 2005 года (В редакции Законов Амурской области от 04.05.2006 г. N 173-ОЗ; от 12.10.2007 г. N 393-ОЗ) Статья 1 Утвердить программу "Реформирование региональных и муниципальныхфинансов Амурской области на 2005 - 2007 годы" (прилагается). Статья 2 Губернатору области при формировании областного бюджета на 2006 -2007 годы предусматривать выделение средств на реализацию мероприятий,предусмотренных программой "Реформирование региональных имуниципальных финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы", иежегодно уточнять размер выделяемых на ее реализацию ассигнований сучетом возможностей областного бюджета. Статья 3 Настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней последня его первого официального опубликования. Губернатор Амурской области Л.В.Коротков г.Благовещенск 23 декабря 2005 г. N 139-ОЗ Утверждена Законом Амурской области от 23.12.2005 N 139-ОЗ ПРОГРАММА "РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2005 - 2007 ГОДЫ" ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ "РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2005 - 2007 ГОДЫ"Наименование Реформирование региональных и муниципальныхпрограммы финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы (далее - программа реформирования)Основание для Постановление Правительства Российской Федерацииразработки от 05.01.2005 N 2, приказ Министерствапрограммы финансов Российской Федерации от 18.08.2005 N 209, постановление губернатора области от 23.09.2005 N 536Заказчик Администрация областипрограммыРазработчик Финансовый департамент администрации областипрограммыЦели программы Создание благоприятных условий для социально - экономического развития области; переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат; повышение эффективности деятельности всех уровней властиЗадачи Повышение прозрачности системы региональных ипрограммы местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности; повышение качества управления общественными финансами области; развитие системы казначейского исполнения бюджетов области; модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля; обеспечение реалистичности областного бюджета области, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами; законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между областным и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам; реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач органов исполнительной власти области; внедрение передовых методов управления финансами, включая переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат; внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг и среднесрочного финансового планирования; создание системы управления кредиторской и дебиторской задолженностью, конкурентных механизмов и процедур государственных закупокСроки 2005 - 2007 годыреализациипрограммыПеречень Реформа бюджетного процесса и управленияосновных расходами;направленийреализации внедрение принципов бюджетного планирования,программы ориентированного на результат; проведение административной реформы; реформирование государственного сектора экономики; совершенствование системы инвестиций; создание условий для развития доходной базы области; совершенствование долговой политики; совершенствование межбюджетных отношенийИсполнители Администрация области, структурные подразделенияпрограммы администрации области, научные и иные организации, привлекаемые администрацией областиОбъемы и 45,46 млн. рублей - за счет средств областногоисточники бюджета (2005 год - 3,16 млн. рублей, 2006 год -финансирования 24,7 млн. рублей, 2007 год - 17,6 млн. рублей);программы 181,84 млн. рублей - софинансирование за счет средств Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (2006 год - 89,84 млн. рублей, 2007 год - 92 млн. рублей)Ожидаемые Совершенствование нормативной правовой базырезультаты от области по основным направлениям реформированияреализации региональных финансов области;программы утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта; утверждение порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов; прохождение независимой экспертизы всех проектов законов в финансово-бюджетной и налоговой сферах; увеличение объема государственных закупок, осуществляемых через открытые торги, не менее 20%; формирование расходов на очередной финансовый год с учетом результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг; законодательное утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика); утверждение порядков разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов; утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана; назначение специалистов на вакантные должности государственной гражданской службы на конкурсной основе; прохождение не менее 50% государственных гражданских служащих области курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года; сокращение объема средств, предоставляемых на безвозмездной основе, не более чем 3% расходов бюджета; установление среднего по области фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги в размере не менее 95%; принятие поправок в соответствующие законы области в части перевода натуральных льгот в денежную форму; утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов; установление объема дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей в размере, не превышающем 3% расходов областного бюджета; установление объема налоговых льгот в размере менее 5% доходов областного бюджета; утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства; обеспечение публичности информации об объектах, находящихся в государственной собственности области; приведение в соответствие утвержденной системе критериев для сохранения государственных унитарных предприятий не менее 90% государственных унитарных предприятий и организаций; непревышение объема краткосрочной задолженности 10% доходов областного бюджета; осуществление всех гарантий, предоставляемых областью в соответствии с утвержденной формализованной процедурой конкурсного отбора претендентов на получение гарантии с предоставлением по всем выдаваемым гарантиям залога для их полного обеспечения; утверждение плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению, оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности; утверждение нормативов распределения налоговых доходов для муниципальных образований на долгосрочной основе; законодательное утверждение методики расчета "отрицательных трансфертов" и публикация в СМИ и сети Интернет сведений о равномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам; утверждение методики распределения средств областного фонда софинансирования социальных расходов; отсутствие просроченной задолженности муниципальных образований по предоставленным бюджетным кредитам; утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощиСистема Контроль за реализацией программы реформированияорганизации осуществляется губернатором области, областнымконтроля за Советом народных депутатов, межведомственнойреализацией комиссией по разработке и управлению реализациейпрограммы программы реформирования региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 - 2007 годы, руководителями департаментов и управлений администрации области (по соответствующим направлениям программы реформирования) ВВЕДЕНИЕ В целях стимулирования экономических реформ, активизациипроцессов финансового оздоровления, содействия реформированиюбюджетной сферы и бюджетного процесса, перехода от управлениязатратами к управлению результатами администрацией области приняторешение о необходимости разработки и последующей реализации программы. В последние несколько лет в области был предпринят ряд мер,направленных на совершенствование управления общественными финансами,позволивших существенно улучшить социально-экономическое положениеобласти. В то же время необходимо отметить, что бюджетная система областипока не выполняет в полной мере роль эффективного инструмента,обеспечивающего реализацию политики администрации области,направленной на создание условий для роста экономики и повышенияуровня жизни населения. Программа реформирования, разработанная в соответствии сметодическими рекомендациями и приказами Министерства финансовРоссийской Федерации от 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределениясубсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальныхфинансов" и от 18.08.2005 N 209 "О проведении в 2005 году отборасубъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фондареформирования региональных и муниципальных финансов", определяетсякак комплексный организационно-методологический и практический пландействий всех органов государственной власти области и органовместного самоуправления по реформированию общественных финансов. Главная стратегическая цель программы реформирования - переход отуправления затратами к управлению результатами посредством проведениябюджетной и административной реформ и обеспечения устойчивогоэкономического развития области. Особенность программы реформирования заключается в ее комплексномподходе к достижению главной стратегической цели посредствомреализации основных мероприятий, предусмотренных программойреформирования, через протонаправления, оказывающие влияние на весьход социально-экономических реформ, а именно: создание благоприятных условий для социально-экономическогоразвития области; переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат; повышение эффективности деятельности всех уровней власти. Достижение устойчивого экономического роста невозможно безповышения эффективности деятельности всех уровней власти и, в первуюочередь, управления в финансово-бюджетной сфере области на новом,качественно более высоком уровне. Данная цель должна быть достигнута за счет: повышения прозрачности системы региональных и местных финансов,качества и достоверности бюджетного учета и отчетности; развития системы казначейского исполнения бюджета области; модернизации бюджетного процесса, связанной с внедрением новыхинформационных технологий, позволяющих обеспечить более высокийуровень финансового планирования и финансового контроля; обеспечения реалистичности бюджетов, безусловное выполнениеобязательств перед бюджетополучателями и кредиторами; проведения реструктуризации бюджетной сети с целью повышенияэффективности ее функционирования, оптимизации составагосударственного имущества; разработки стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг ифинансовых нормативов; четкого и стабильного законодательногоразграничения расходных полномочий и доходных источников междуреспубликанским и местными бюджетами, формирования объективного ипрозрачного механизма распределения финансовой помощи местнымбюджетам; реализации административной реформы, оптимизации структуры изадач органов исполнительной власти области; повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; внедрения передовых методов управления государственнымифинансами, в частности, перехода к принципам бюджетирования,ориентированного на результат, внедрения системы стандартизациипредоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансовогопланирования, создания системы управления государственным долгомобласти, конкурентных механизмов и процедур государственных закупок. Реализация программы реформирования позволит не толькосущественно повысить эффективность работы всех органов государственнойвласти и органов местного самоуправления области, но и создастнеобходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого ростаэкономики и инвестиционного климата в области. Программа реформирования имеет необходимоефинансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое икадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренныхмероприятий на условиях софинансирования. 1. КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ Предлагаемая концепция программы предполагает комплекснуюреализацию совокупности направлений и мероприятий, направленных надостижение главных целей программы реформирования: создание благоприятных условий для социально-экономическогоразвития области; переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат; повышение эффективности деятельности всех уровней власти. Концепция разработанной программы реформирования предусматриваеткак механизмы ее реализации, так и инструменты по оценке полученныхрезультатов. Обеспечение комплексного результата повышенияэффективности и качества функционирования системы не только управленияфинансами, но и всей бюджетной системы области заключается в конечномсчете в повышении качества бюджетных услуг, предоставляемых населениюобласти. 1.1. Краткое описание социально-экономического положения области Амурская область входит в состав Дальневосточного федеральногоокруга и занимает площадь 363,7 тыс. кв. км. Численность населенияобласти на конец 2004 года составила 887,7 тыс. человек, плотность -2,4 человека/кв. км. В городах проживает 2/3 населения области.Большинство населения (92%) - русские, 3,5% - украинцы, 0,9% -белорусы, 0,5% - татары. Представители коренных народностей Севера(эвенки - 0,2%) проживают в Зейском, Селемджинском и Тындинскомрайонах. На юге и юго-западе область граничит с Китайской НароднойРеспубликой, на севере - с Республикой Саха (Якутия), насеверо-востоке и востоке - с Хабаровским краем, на юго-востоке - сЕврейской автономной областью. В северной части области находится Становой хребет, высотаотдельных участков которого достигает 2,3 км, около 40% территориизанимают Зейско-Буреинская и Амурско-Зейская равнины. Лесами покрыто273,7 млн. гектаров (64% территории области). На равнинераспространены хвойные и смешанные леса маньчжурского типа, в горах -заросли кедрового стланика и горная тундра. Главные реки: Амур, Зея,Бурея. Почти 67% территории области отнесено к районам КрайнегоСевера. Через территорию области проходят две крупнейшие железнодорожныемагистрали федерального значения: Транссибирская - с выходом черезтерриторию Хабаровского края на морские порты Приморья (Находка,Восточный, Владивосток) и Байкало-Амурская (БАМ) - с выходом на портыВанино и Советская Гавань. В состав области входят 20 районов, 9 городов. Административныйцентр - город Благовещенск с населением 221,1 тыс. человек. В городеБлаговещенске, являющемся конечной станцией железнодорожной ветки,отходящей от Транссибирской магистрали, расположены также речной порти аэропорт, имеющий статус международного. Экономика Промышленное производство занимает около 16,3% в объеме валовогорегионального продукта области и формирует значительную частьналоговых поступлений в областной и местные бюджеты. Вследствиепостсоциалистической рецессии в 1991 - 1999 годах объем выпускаемойпродукции сократился более чем в 3 раза. Однако несмотря на то чтопосле 1998 года динамика производства промышленной продукции несколькостабилизировалась, в 2004 году объем промышленного производствасоставил немногим более 30% от уровня 1990 года. За период с 1990 года на фоне общего сокращения промышленногопроизводства области в его структуре произошли значительные изменения.Если в 1990 году ведущими отраслями являлись отрасли обрабатывающейпромышленности (на их долю приходилось 72,3% промышленногопроизводства), то в настоящее время роль перерабатывающих производствзаметно снизилась, а доля добывающих отраслей существенно возросла исоставила около 50%. Минерально-сырьевые ресурсы области занимают заметное место в ееэкономике. На территории области известны многочисленные месторожденияи проявления золота, железа, цветных и редких металлов, бурого икаменного угля, неметаллов, драгоценных, полудрагоценных и поделочныхкамней, различных строительных материалов, пресных, минеральных итермоминеральных вод. Общий экономический потенциал области поминеральному сырью без учета пресных, минеральных и термоминеральныхвод оценивается в 400 млрд. долларов США. Несмотря на то что вхозяйственный оборот вовлечено менее 5% этого потенциала,горнодобывающая промышленность занимает в структуре промышленногопроизводства области второе место, незначительно отставая отэлектроэнергетики. Однако на протяжении многих десятков лет инвестиции направлялисьв развитие добывающих отраслей без дальнейшей переработки сырья наместе. В результате по производству продукции обрабатывающейпромышленности область занимала одно из последних мест вДальневосточном федеральном округе. В настоящее время основными видами продукции промышленностиявляются электроэнергия, уголь, золото, деловая древесина,древесноволокнистые плиты. Основой экономики области по-прежнему остаетсятопливно-энергетический комплекс (представлен двумя отраслями -электроэнергетикой и угольной промышленностью), доля которого вструктуре промышленного производства области составляет 42,8%. В целом амурская энергосистема представлена тремя дочернимиакционерными обществами РАО "ЕЭС России": "Амурэнерго", "Зейская ГЭС","Бурейская ГЭС". Производственный потенциал электроэнергетики областипредставлен Зейской ГЭС с установленной мощностью 1330 МВт,Благовещенской ТЭЦ (280 МВт), Райчихинской ГРЭС (227 МВт), а такжестроящейся Бурейской ГЭС (2000 МВт). На территории области опережающими темпами продолжаютсястроительные работы по сооружению Бурейской ГЭС. В 2003 году состоялсяпуск в промышленную эксплуатацию первых двух гидроагрегатов БурейскойГЭС, которыми в 2004 году выработано 1984 млн. кВт/ч электроэнергии.Ввод в промышленную эксплуатацию в ноябре 2004 года третьегогидроагрегата Бурейской ГЭС в 300 МВт позволил увеличить мощностьстанции практически вдвое - до 670 МВт. Выработка электроэнергии в 2004 году составила 7404 млн. кВт/ч(125,8% к 2003 году), в т.ч. Зейская ГЭС - 4147 млн. кВт/ч (102,3%),ОАО "Амурэнерго" - 1273 млн. кВт/ч (93,0%), Бурейская ГЭС - 1984 млн.кВт/ч (в 3,7 раза больше). Угольная промышленность области представлена 3 буроугольнымиместорождениями: Райчихинским (остаток запасов - 35,9 млн. т, из нихпромышленных - 26,3 млн. т), Архаро-Богучанским (балансовые запасы -74,5 млн. т, из них промышленных - 56,8 млн. т) и Ерковецким(балансовые запасы - 1,3 млрд. т). Однако в связи с отработкой запасов на основном Райчихинскомместорождении добыча собственного угля не обеспечивает в полном объемепотребности области. Кроме того, ранее ввиду нестабильной работы ОАО"Дальвостуголь" (по причине отсутствия собственных средств, низкойплатежеспособности потребителей) уровень добычи угля в областисокращался. Так, в 2002 году добыча угля составила 88,5% уровняпредыдущего года. Для покрытия потребности область была вынужденазавозить из Забайкалья и Восточной Сибири более 2 млн. т твердоготоплива в год, что приводило к удорожанию тепло- и электроэнергии вобластной энергосистеме. Поэтому решением арбитражного суда с декабря2002 года на ОАО "Дальвостуголь" введено внешнее управление. 3 апреля2004 года состоялись торги по продаже бизнеса ОАО "Дальвостуголь".Победителем аукциона определено ООО "Амурский уголь". Руководствомпредприятия проводятся мероприятия, направленные на улучшениехозяйственной деятельности, закрытие нерентабельных участков,внедрение нормирования затрат в целях их снижения для сохранения рынкаугля в области и Дальневосточном регионе. Объем добычи угля ОАО "Амурский уголь" по итогам 2004 годасоставил 3106 тыс. т, что на 19,4% выше соответствующего показателя2003 года. Для возмещения выбывающих мощностей ОАО "Дальвостуголь" с 1986года осуществляет сооружение Ерковецкого угольного разреза мощностью4,5 млн. т в год. За истекшие годы освоено около половины средств отпроектного объема, и по состоянию на 1 января 2003 года введенымощности на 3 млн. т угля в год. Начато освоениеГербикано-Огоджинского каменноугольного месторождения с общимизапасами 1 млрд. т. В структуре горнодобывающей промышленности области лидирующиепозиции по объему продукции и значимости в социально-экономическомразвитии занимает добыча золота и угля, строительных материалов(песчано-гравийные смеси, щебень, каолин). Добывается также небольшоеколичество минеральных вод. Золотодобывающая промышленность области по объемам добычидрагметалла входит в первую пятерку сферы добывающих предприятийРоссийской Федерации и в структуре валового регионального продуктапромышленности области находится на втором после энергетики месте - еедоля составляет 33,1%. В целом положение в золотодобывающей отраслиможно назвать относительно стабильным. Несмотря на то что объем разведанных запасов рудных месторожденийсоставляет только 42% от общих запасов золота в области, база дляроста запасов в отличие от россыпей здесь не истощена. Об этомсвидетельствуют положительные результаты поисковых и разведочныхработ, проведенных в последние годы. Таким образом, в перспективе следует ожидать роста добычи золотана рудных месторождениях. В частности, развитие золотодобывающейотрасли в ближайшем будущем связывается с продолжением освоенияПокровского золотосеребряного месторождения и доведением добычи золотадо 5000 кг при проектной мощности 4 т. Из районов нового освоениярудного золота перспективно Бамское золоторудное месторождение, гдепредстоит завершить детальную разведку и продолжить промышленноеосвоение с использованием метода кучного выщелачивания. Объем добычизолота здесь возрастет до 1500 - 2000 кг. Кроме того, с общиможивлением экономики в России, интеграцией ее в мировой рынокминерального сырья станет актуальным и освоение иных полезныхископаемых, уже разведанных или еще только выявленных на территорииобласти, - руд титана, железа, меди, никеля, апатитов и прочих. Наличие обширной лесосырьевой базы определило рольлесопромышленного комплекса в экономике области. Общий запас древесиныв области составляет 1,9 млрд. куб. м, в том числе 1,6 млрд. куб. м -хвойные породы. Общая расчетная лесосека области - 16 млн. куб. м, втом числе около 60% реально доступно для хозяйственного освоения(процент освоения расчетной лесосеки - 18 - 30%). Однако несмотря на значительные лесосырьевые ресурсы в областислабо развита глубокая переработка древесины. Кроме того, большаячасть запасов расположена в труднодоступных районах Крайнего Севера,что осложняет вырубку леса и его последующую транспортировку ипереработку. Сокращение объемов производства в данной отрасли удалосьприостановить только в 1999 году. В настоящее время по сравнению суровнем 1998 года на 14% увеличилось производство деловой древесины,при этом темп роста стал наибольшим на Дальнем Востоке. В настоящеевремя на долю лесопромышленного комплекса приходится 6,2% общеговыпуска промышленной продукции в области, 1% работающих от занятых вотраслях экономики, около 80% валютной выручки. При этом необходимоотметить, что продукция деревообработки занимает лишь 5% в объемеэкспорта лесопродукции. Вывоз древесины также возрос на 18% (710,5тыс. куб. м). По итогам 2004 года произведено 910,2 тыс. куб. мделовой древесины (87,9% к уровню прошлого года), пиломатериалов -51,8 тыс. куб. м (74,6%), ДВП - 30,5 тыс. куб. м (107,4%). Однако данные положительные изменения не являются результатомрешения многочисленных проблем области, а обусловлены, главнымобразом, действием ряда внешних факторов. Среди них повышение спросана отечественные товары после августовского кризиса 1998 года,благоприятная конъюнктура на внешнем рынке и выгодный для экспортеровкурс доллара. Дальнейшее развитие лесопромышленного комплекса области наряду сувеличением лесозаготовок всецело зависит от создания производств поглубокой переработке древесины. Ввод в эксплуатацию объектовдеревоперерабатывающего комплекса изменит и структуру экспорта спереориентацией его на экспорт продукции глубокой переработкидревесины. Это позволит повысить валютную выручку, доходную частьбюджета и улучшить социальное положение лесозаготовителей. В последнее время создаются благоприятные предпосылки длявозрождения отрасли. Лесные товары, основная часть которых приходитсяна круглую древесину, всегда занимали значительную роль в экспортеобласти. Сегодня происходит некоторый рост цен на экспортнуюдревесину, оживляется торговля с Японией, Северной и Южной Кореей,Китаем, более 70% круглой древесины направляется на экспорт. Большиевозможности открываются для лесозаготовителей области, в связи с темчто несмотря на увеличивающиеся потребности Китая в продукции леснойпромышленности в его северных провинциях на несколько лет наложенмораторий на вырубку леса. Машиностроительный комплекс области находится в наиболее тяжеломположении. На его долю в общем объеме промышленного производства в1990 году приходилось 18,7%, а в 2002 году - 6,5%. По сравнению с 1990годом объем производства здесь сократился более чем в 4 раза.Основными причинами снижения уровня валового выпуска промышленнойпродукции предприятиями машиностроительного комплекса является ценоваянеконкурентоспособность производимой продукции за пределами области попричине высоких тарифов на электроэнергию и железнодорожные перевозки,устаревших технологий. При этом в пределах самой области отсутствуетплатежеспособный спрос на машиностроительную продукцию. Машиностроительный комплекс области представлен следующимиотраслями: горношахтное и горнорудное, подъемно-транспортное,тракторное и сельскохозяйственное машиностроение, судостроение,промышленность металлических конструкций и изделий, электротехническаяпромышленность. К числу наиболее крупных машиностроительныхпредприятий относятся ОАО "Судостроительный завод им. Октябрьскойреволюции", ОАО "Бурея-Кран", ФГУП "Свободненский вагоноремонтныйзавод", ОАО "ПРП-Станции", ОАО "Амурдормаш", ОАО "Кранспецбурмаш", ОАО"Амурский металлист", ОАО "Благовещенский электроаппаратный завод",ОАО "Свободненский электроаппаратный завод". Наиболее кризисная ситуация сложилась с выпуском основныхпрофилирующих видов машиностроительной продукции области. Так, объемпроизводства козловых электрических кранов, предназначенных длявыполнения погрузочно-разгрузочных работ на контейнерных площадкахжелезнодорожных станций, в 1990 году составлявший 268 единиц,практически прекратился (20 единиц в 2004 году); мостовыхэлектрических кранов в 2004 году было произведено 34 единицы, тогдакак в 1990 году - 626. Наряду с изношенностью фондов и вследствие этого их низкойэффективностью значительная часть фондов по-прежнему остаетсяизлишней, неиспользуемой и ложится тяжелым бременем на финансовоесостояние предприятий. Так, мощности по кранам мостовым электрическимиспользуются на 15,5%, по козловым кранам - на 13,0%. В целом же поотрасли производственные мощности используются не более чем на 20 -25%. Одним из важнейших направлений в работе предприятиймашиностроительного комплекса области в 2004 году было продолжениеструктурной перестройки производства, ориентированной навнутриобластных потребителей, а также освоение и выпуск новых,конкурентоспособных видов продукции. Вместе с тем в 2004 году значительно снизились темпы приростапродукции машиностроительной отрасли, что, прежде всего, связано ссокращением заказов со стороны ОАО "Российские железные дороги" напроизводство крановой продукции и ремонт подвижного состава. Крометого, сократились заказы дорожных строителей на обустройствоавтомобильных дорог. Перспективы в машиностроении области связаны с дальнейшейадаптацией предприятий отрасли к новым экономическим условиям, ростоминвестиционной активности в области и привлечением инвесторов дляперепрофилирования и модернизации производства. В состав промышленности строительных материалов области входят 5подотраслей, объединяющих в настоящее время около 30 предприятий, изних 10 крупных. Численность занятых в отрасли превышает 2,5 тыс.человек, в том числе более 2 тыс. рабочих. Удельный вес промышленностистройматериалов в общем объеме промышленной продукции областисоставляет 6,8%. В связи с возросшими объемами строительно-монтажных работнаметился определенный рост производства ряда местных строительныхматериалов - сборного железобетона, панелей и конструкций длякрупнопанельного домостроения, строительного кирпича, извести, щебня.Вместе с тем к 2002 году из производственного процесса тем или инымспособом выбыло 50% предприятий, изготавливающих местные строительныематериалы. Прекращен выпуск керамзитового гравия, строительногостекла, паркета, гранитных плит. В настоящее время в областипрактически отсутствует производство глиняного кирпича. Утраченыпозиции индустриального домостроения, которое во всем миреобеспечивает потребности малообеспеченного населения в дешевомблагоустроенном жилье. Поддержка такого производства осуществляется засчет всех видов бюджета, но основное бремя расходов ложится на местноесамоуправление. В настоящее время панели и конструкции длякрупнопанельного домостроения выпускают ОАО "ЖБИ-12" исборно-разборный завод домостроения управления подсобных предприятийОАО "Буреягэсстрой" в п. Талакане. Основные фонды многих предприятий строительного комплексаустарели. Износ производственных фондов превышает 50%. И без тогонедостаточные финансовые средства предприятий идут на нужды текущейхозяйственной деятельности, в том числе на содержание и ремонтустаревшего оборудования. К настоящему времени назрела остраянеобходимость массового выбытия неконкурентоспособного устаревшеготехнологического оборудования, что может быть обеспечено за счет ростаинвестиционной активности и повышения эффективности инвестиций. В последние годы продовольственный рынок области стал болеестабильным, в пищевой промышленности началось некоторое оживление.Резкое сокращение импорта продовольствия позволило местнымпроизводителям наращивать выпуск многих продуктов. В пищевойпромышленности растет производство макаронных, кондитерских,хлебобулочных изделий, консервов, растительного масла, минеральныхвод, безалкогольных напитков. Позитивным результатом развития экономики области за последниегоды явилось не только преодоление значительного общеэкономическогоспада после финансово-экономического кризиса 1998 года, но инаметившийся экономический рост в ряде отраслей экономики. Тенденция кросту подтверждается динамикой валового регионального продукта,который ныне превышает 0,5% ВВП страны (рис. 1). Тем не менее внастоящее время величина ВРП Амурской области в расчете на душунаселения составляет примерно 60% от среднероссийского показателя. Рисунок 1 (в данном фрмате отобразить невозможно) Динамика валового регионального продукта Закрепление отсталой специализации экономики области имеет двааспекта. С одной стороны, это либерализация цен с последующим ростомтранспортных тарифов, что отрезало экономику области от экономическогопространства европейской части России. С другой стороны, сохранениемонопольного характера формирования цен на основные виды ресурсов(топливно-энергетические) и услуги транспорта, в результате которогорентабельность монополий достигается за счет роста издержек другихтоваропроизводителей и снижения ценовой конкурентоспособностирегиональной продукции. Область - основной сельскохозяйственный район Дальнего Востока -дает 0,8% сельскохозяйственной продукции страны (рис. 1). Сельскоехозяйство обеспечивает 12% валового регионального продукта области, внем трудится 10% общего числа занятых в регионе. Объемы валового производства продукции сельского хозяйства вовсех категориях хозяйств достигли 9,9 млрд. рублей в фактическидействующих ценах. В структуре валовой сельскохозяйственной продукциинаибольший удельный вес составляют хозяйства населения - около 60%,сельскохозяйственные предприятия - 35% и крестьянско-фермерскиехозяйства - 5%. Количество прибыльных сельскохозяйственных предприятийрастет. В целом по отрасли прибыль в 2002 году составила около 140млн. рублей. Однако животноводство в целом пока остается убыточнойотраслью. Сельхозтоваропроизводителями всех форм собственности в 2004 годупроизведено около 95 тыс. т зерна, 180 тыс. т сои, до 440 тыс. ткартофеля и 75 тыс. т овощей, более 42 тыс. т мяса скота и птицы вживом весе, 149 тыс. т молока. В производстве картофеля и овощей произошло перераспределениевнутри всех категорий хозяйств, производящих продукцию, где 95% объемапроизводства картофеля и 85% объема производства овощей приходится наличные подсобные хозяйства граждан, садоводов и огородников. Позитивные процессы отмечены в отрасли птицеводства. В 2002 годупоголовье птицы во всех категориях хозяйств составило около 1,9 млн.голов, производство яиц - 190 млн. штук, мяса - 7,5 тыс. т. В среднем в расчете на душу населения в год по областипроизводится: мяса (в живом весе) - 35 кг, молока - 182 кг, яиц - 173штуки, картофеля - 494 кг, овощей - 113 кг (в Дальневосточном регионе- 11,9 кг, 94 кг, 115,6 штуки, 230 кг, 93,7 кг соответственно).Потребление же этих продуктов на душу населения составляет: мяса - 33кг, молока - 151 кг, яиц - 185 штук, картофеля - 212 кг, овощей - 93кг (в Дальневосточном регионе - 43 кг, 156 кг, 126 штук, 121 кг, 92 кгсоответственно). Область является лидером по производству сои. На долю областиприходится 60 - 65% ее общероссийского производства. Вместе с тем запоследние годы значительно снизился производственный потенциал,ухудшилось плодородие почвы, износ техники в отдельных хозяйствахдостигает 90%. В области развиты железнодорожный, автомобильный, внутреннийводный и воздушный виды транспорта. Транспортно-дорожный комплекс исвязь объединяют 517 предприятий различных форм собственности, накоторых занято более 55 тыс. работающих, что составляет около 19% отобщей численности занятых в экономике области. В силу территориальных особенностей транспортная система играетисключительную роль в экономике области. Обширная территория областиобслуживается развитой сетью путей сообщения, которая включает 2934 кмжелезнодорожных путей (из них электрифицированы 1110 км (38%)).Протяженность автомобильных дорог составляет 13553 км, из них 7150 кмсоставляют автодороги общего пользования. Внутренние водные судоходныепути области имеют протяженность 2595 км. В общем объеме отправлениягрузов на долю железнодорожного транспорта приходится 84,8%,автомобильного - 6,3%, водного - 8,9%. Через территорию области проходят Транссибирская магистраль иучасток Дальневосточной железной дороги (Байкало-Амурская магистраль).Данные железнодорожные линии имеют резервы пропускных и провозныхвозможностей. Развитие железнодорожного транспорта ведется за счет собственныхисточников и средств МПС. В 2001 году завершены работы по удлинениюпутей на станции Уруша стоимостью 11,4 млн. рублей, ведутся работы поудлинению железнодорожных путей на станции Белогорск для пропускадлинносоставных поездов, что связано с ростом транзитныхгрузоперевозок, проработкой вопроса строительства транскорейскойжелезной дороги. В 2002 году завершена электрификация Транссибирскоймагистрали по всей протяженности, в то же время направление Белогорск- Благовещенск протяженностью 108,4 км остается неэлектрифицированным. Все технологические и служебные связи осуществляются по воздушнойлинии связи постройки 1937 года, что не обеспечивает существующейпотребности в средствах железнодорожной связи. Электрификацияпозволила бы повысить пропускную и провозную возможность участка,производительность труда, эффективность перевозочной работы, снизитьпотребление топливно-энергетических ресурсов, улучшить экологическуюситуацию в районах, прилегающих к железнодорожной трассе. Необходимо строительство на территории области подъездныхжелезнодорожных путей к Огоджинскому угольному и Гаринскомужелезорудному месторождениям с целью интенсификации их освоения. Из общей протяженности автомобильных дорог автодороги общегопользования составляют 7150 км, ведомственные - 6426,2 км, в том числепротяженность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет10152,3 км (74,9%). Основу дорожной сети составляют дорогифедерального значения, в том числе автодорога "Амур" (Чита -Хабаровск). Строящаяся автодорога "Амур" (Чита - Хабаровск) станет ключевымэлементом региональной транспортной системы, поскольку, являясьсвязующим звеном между Сибирью, Приморьем, Якутией, г. Магаданом,Китайской Народной Республикой, магистраль позволит не толькоинтегрировать Дальний Восток в единую транспортную систему России, нои включить в систему мировых транспортных коммуникаций. Протяженностьавтодороги в пределах области составляет 1017 км. Дороги территориального значения связывают основные промышленныецентры области между собой и с областным центром. Плотностьавтомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в областипочти в два раза ниже, чем в среднем по России, и составляет 19,3 кмна 1000 кв. км территории. В Дальневосточном федеральном округе поэтому показателю область занимает четвертое место из девяти. В сети автомобильных дорог общего пользования наиболееблагоустроенными являются федеральные дороги, но их доля составляетлишь 13,3% от общей протяженности. Эти дороги всюду имеют твердоепокрытие, из них 44% - усовершенствованное покрытие. Сложной и серьезной проблемой является состояние территориальныхдорог, автодорожных мостов и путепроводов. В общей протяженноститерриториальных дорог общего пользования 2,4% приходится на грунтовыедороги, состояние и эксплуатация которых зависит от погодных условий;70,8% автодорог имеют гравийное, щебеночное и мостовое покрытия,которые подвержены быстрому разрушению и требуют частого ремонта. Надорогах общего пользования области эксплуатируется 756 мостов ипутепроводов общей протяженностью 26,9 тыс. погонных метров, в томчисле 240 деревянных мостов (31,7%), которые не отвечают современнымтребованиям по грузоподъемности и обеспечению безопасности дорожногодвижения. Среди регионов Дальневосточного федерального округа областьзанимает четвертое место из девяти по объему перевозимыхавтотранспортом общего пользования грузов, при этом долягрузоперевозок области в общем объеме Дальневосточного федеральногоокруга постоянно растет. Начиная с 2002 года перевозки грузовавтомобильным транспортом снизились в несколько раз (таблица 1).Предпринимателями - владельцами грузовых автомобилей осуществляютсяперевозки грузов преимущественно на дальние расстояния и выполняется35,9% грузоперевозок. Таблица 1 Основные показатели развития транспортной инфраструктуры Амурской области-------------------------------T---------T--------T--------T---------T--------T--------|| Показатели | Единица |2000 год|2001 год| 2002 год|2003 год|2004 год|| |измерения| | | | | |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|Отправление грузов транспортом|тыс. т |8068,2 |9317,5 |10677,1 |9371 |8505,3 ||общего пользования, всего | | | | | | |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+| в т.ч.: | | | | | | ||железнодорожный |тыс. т |5797,0 |5645,1 |6608,0 |6895,6 |7211,3 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|автомобильный |тыс. т |1823,6 |3061,7 |3640,5 |1922,7 |533,8 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|внутренний водный |тыс. т |447,6 |610,7 |428,6 |552,7 |760,2 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+| Грузооборот, всего |млн. ткм |42274,7 |47782,4 |50183,4 |55071,3 |60142,1 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+| в т.ч.: | | | | | | ||железнодорожный |млн. ткм |42154,8 |47625,6 |500028,8 |54919,8 |60017,4 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|автомобильный |млн. ткм |51,9 |57,4 |65,2 |56,4 |46,6 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|внутренний водный |млн. ткм |68,0 |99,4 |89,4 |95,1 |78,1 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+| Пассажирооборот, всего |млн. пкм |2684 |2733,8 |2633,3 |2691,4 |2785,2 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+| в т.ч.: | | | | | | ||железнодорожный |млн. пкм |2041 |2064 |1966,2 |2010,0 |2101,0 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|автобусный |млн. пкм |585,0 |618,8 |612,9 |626,4 |629,7 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|городской электрический |млн. пкм |52,0 |48,0 |50,0 |51,6 |50,8 |+------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------+|внутренний водный |млн. пкм |6,0 |3,0 |4,2 |3,2 |3,7 |L------------------------------+---------+--------+--------+---------+--------+--------- Начиная с 2001 года роль транспорта общего пользования вгрузоперевозках начала постепенно возрастать и в перевозках грузовдостигла 7,1%, в грузообороте - 4,7%. В то же время парк грузовыхавтомобилей автотранспорта общего пользования сокращается, при этомвыбытие превышает поступление грузовых автомобилей в 8 раз. Основной проблемой является недостаток средств у предприятий наобновление подвижного состава. Сверхнормативный срок эксплуатацииимеют 87,6% грузовых автомобилей и 67,2% автобусов транспорта общегопользования. Базовым аэропортом, имеющим статус международного, является ГУПобласти "Аэропорт "Благовещенск", через которое различные авиакомпанииосуществляют полеты во внутриреспубликанском и внутриобластномсообщениях. Ежегодно через аэропорт "Благовещенск" перевозится до 100тыс. пассажиров, он связан транзитными и прямыми воздушными линиями сцентральными, а через аэропорт "Хабаровск" - с восточными районамистраны. В то же время состояние наземной материально-технической базыостается критическим. Только для поддержания в эксплуатационномсостоянии взлетно-посадочной полосы, перрона и рулежных дорожекежегодно требуется 1 млн. рублей. Предстоящая в стране в ближайшие 5 -10 лет замена парка самолетов типа Ту-154, основного для аэропортаБлаговещенска, на самолеты типа Ту-204, Ту-214 без реконструкцииполосы приведет к остановке деятельности аэропорта. Кроме того,функционирующая в настоящее время светосигнальная система "Свеча-3"эксплуатируется с 1982 года и полностью выработала свой ресурс. Нерешена проблема передачи незавершенных строительством объектоваэровокзального комплекса в связи с банкротством ОАО "Амуравиа". Перспектива развития авиации до 2010 года с учетом развитиявнешнеэкономических связей предполагает доведение аэродрома до нормкласса "А", что требует строительства новой полосы. По территории области пролегает свыше 2 тыс. судоходных водныхпутей, отнесенных к федеральной собственности и имеющих жизненноважное значение для экономики области, так как по ним осуществляетсязавоз топлива и продовольственных грузов в районы, приравненные крайонам Крайнего Севера, а также выполняются пассажирские и грузовыеперевозки в международном сообщении с КНР. На территории областифункционируют четыре речных порта, осуществляющих грузопассажирскиеперевозки и имеющих закрытую форму собственности: "Торговый порт"Благовещенск", "Торговый порт "Свободный", "Торговый порт "Поярково"и "Торговый порт "Зея". Все порты оснащены причалами, складами иперегрузочной техникой, удобными затонами для зимнего отстоя флота ивсе, за исключением Зейского, осуществляют перевозки грузов вмеждународном сообщении с КНР. Перевозку пассажиров в международномсообщении с КНР, кроме ЗАО "Торговый порт "Благовещенск", осуществляетпассажирский порт "АмурАССО", расположенный в областном центре. Роль альтернативных операторов на рынке грузовых перевозоквнутреннего водного транспорта ежегодно возрастает и составляет 3,2%.Альтернативные операторы специализируются на перевозках в заграничномсообщении. ЗАО "Торговый порт "Свободный" специализируется на перевозкахгрузов в северные районы области. Уровень износа набережной составляет90%. Через 2 - 3 года порт может утратить свое назначение и прекратитьсуществование как транспортный узел, что негативно скажется наэкономическом развитии области. В связи с недостаточным выделением средств из федеральногобюджета на производство дноуглубительных работ произошло значительноеухудшение условий судоходства, износ флота, обслуживающего судоходныеводные пути, достиг критического уровня. Связь является одним из наиболее динамично развивающихся секторовэкономики области. В общих услугах связи доля почтовой связисоставляет 22,4%, городская и сельская телефонная связь - 30,3%,междугородная и международная телефонная связь - 36%, радиосвязь,радиовещание, телевидение и спутниковая связь - 5,5%, документальнаяэлектросвязь - 4,7%, звуковая проводная связь - 1,1%. Телефонную связь обеспечивают 51 городская и 248 сельскихтелефонных станций. С введением в 1996 году в городе Благовещенске вэксплуатацию электронной станции все районы области получили выход наавтоматическую междугородную связь. Крупнейшим оператором на рынке услуг электросвязи выступаетАмурский филиал ОАО "Дальсвязь", который по всей территории областиоказывает 100% услуг телеграфной связи, более 50% услуг других видовдокументальной связи: Интернет, факсимильная связь, электронная почтаи другие услуги, более половины услуг местной телефонной связи, 100%услуг проводного вещания. Внедряются новые виды услуг сотовой, пейджинговой связи,видеосвязи, городские картофоны, в том числе универсальные, с защитойот посторонних включений. В 1995 году организована региональная сеть "Амурнет" с выходом вмировую сеть Интернет. Точки доступа в сеть "Амурнет" организованы в17 районных центрах и городах области. Телевизионным вещанием охвачено 98% населения. Имеют возможностьпринимать государственные радиовещательные программы: "Радио России" -97,9% населения, "Амурская волна" - 57,5%, "Маяк" - 96,5%. Однако существующий уровень развития связи и информационныхтехнологий не отвечает растущим потребностям общества. Существующееоборудование и каналы традиционных видов связи являются моральноустаревшими и нуждаются в замене. Сеть телекоммуникационнойинфраструктуры на территории области организована на аналоговыхканалах, которые не позволяют вести обработку информации с высокойскоростью и соответствующим качеством. Социальная сфера В области сложилась крайне тяжелая демографическая ситуация,характеризующаяся снижением уровня жизни и здоровья населения,высокими показателями смертности, большим оттоком населения за пределыобласти. С 1982 года на территории области отмечается устойчивоесокращение общего прироста населения. В целом в течение 1992 - 2002годов численность постоянного населения области сократилась более чемна 85 тыс. человек, или на 8%. Естественная убыль населения за этотпериод превысила 23 тыс. человек. На высоком уровне сохраняется детская смертность населения - 23,2умершего до 1 года жизни на 1000 родившихся (по Дальневосточномурегиону - 18,3). Продолжительность жизни населения области в среднемна 2,2 года меньше, чем в целом по России и составляет 63,1 года, втом числе у мужчин - 57,5 года, у женщин - 69,9 года. Значительное влияние на формирование численности населенияобласти оказывают отрицательные миграционные процессы. За период с1992 по 2001 год в результате миграционного оттока область потеряласвыше 63 тыс. человек. Причем 67% пришлось на северные территорииобласти. Среди выбывших за пределы области большую часть (62%)составляет население трудоспособного возраста. Доля населения моложетрудоспособного возраста в общей численности населения сократилась с28,7% в 1990 году до 21,0% в 2001 году. На территориях Севера областигруппа молодых возрастов сократилась с 31,6% до 21,8%, старшихвозрастов увеличилась с 6,5% до 9,8%. По прогнозу Госкомстата Российской Федерации, по причине низкойрождаемости, высокой смертности к 2010 году численность населенияобласти может уменьшиться еще на 3,5% и не будет превышать 850 тыс.человек. Миграционный отток населения из области сохранится и к концу2010 года может достигнуть 2 тыс. человек. Медицинская помощь населению области осуществляется сетьюлечебно-профилактических учреждений, в структуру которой входят всетипы лечебных учреждений. В 2002 году количество коек дневногопребывания, развернутых в лечебно-профилактических учреждениях,составило 594 и коек сестринского ухода - 140 штук. В областифункционирует 200 врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений.Обеспеченность населения области врачами составляет 52,7 на 10 тыс.населения, средними медицинским работниками - 106,2 на 10 тыс.населения. Актуальными медико-социальными проблемами в области остаетсявысокая заболеваемость населения туберкулезом и заболеваниями,передающимися половым путем. По сравнению с 1990 годом заболеваемостьтуберкулезом возросла более чем в 3,6 раза, достигнув 150 случаев на100 тыс. населения, показатель смертности за это время увеличилсяболее чем в 2 раза. Высокая распространенность заболевания вызываетежегодное инфицирование более 1,5% детей. С 1991 года отмечается неуклонный рост заболеваемости населенияинфекциями, передаваемыми половым путем, которая по сравнению с 1990годом увеличилась более чем в 600 раз и составила в 2002 году 842,2случая на 100 тыс. населения. Прогноз заболеваемости венерическимиболезнями показывает, что в ближайшие годы она сохранится на высокомуровне, формируя при этом эпидемиологические каналы распространенияСПИДа. Система образования области включает около 1000 образовательныхучреждений с общим охватом более 230 тыс. детей и подростков, в томчисле: 344 дошкольных образовательных учреждения, которые посещают27,7 тыс. детей; 457 общеобразовательных школ (446 дневных, в которыхобучается 139 тыс. школьников, 11 школ для детей с ограниченнымивозможностями здоровья, одно учебно-воспитательное учреждение длядетей с девиантным поведением); 18 вечерних (сменных школ), в которыхобучается 4,5 тыс. учащихся. Кроме того, в области действуют 6 гимназий с 3,1 тыс. учащихся; 2лицея с 0,95 тыс. учащихся; 7 учебно-производственных комбинатов, вкоторых более 13 тыс. учащихся получают профессиональную ориентацию;75 разнопрофильных учреждений дополнительного образования, в которыхзанимаются 43,5 тыс. человек; 29 профессиональных училищ с 12,5 тыс.учащихся; для детей-сирот и детей из многодетных и малообеспеченныхсемей, детей с ограниченными возможностями в развитии функционируют 27учреждений интернатного типа, в которых более 5 тыс. воспитанников. Вобразовательных учреждениях работают 11,9 тыс. учителей. Несмотря на экономические трудности в целом удалось сохранитьсеть учреждений культуры области. В настоящее время в областипродолжают активную деятельность 481 клубное учреждение, 419библиотек, областной театр кукол, областная филармония, областной имуниципальный театры драмы, областной краеведческий музей, 17краеведческих музеев муниципального подчинения, 6 парков культуры иотдыха, передвижной лицей творческой реабилитации детей-инвалидов, 2средних специальных учебных заведения и 39 школ Министерства культурыРоссийской Федерации (музыкальные, художественные, хореографическиешколы, школы искусств). Сравнивая количественные показатели по Амурской области сосредними показателями по России, необходимо отметить, что областьотстает по всем пунктам. Так, в среднем по России числопрофессиональных театров составляет 6 учреждений на регион, в области- 3; в области имеется одна концертная организация, в среднем поРоссии - 3; количество музеев в области - 19, в среднем по регионам -23; показатель количества библиотек и учреждений культуры клубноготипа ниже, чем в среднем по России в 1,3 раза, по детским школамискусств - в 1,6 раза. Сложное социально-экономическое положение в стране в последниегоды отразилось на работе учреждений культуры области. Почти всемпомещениям, в которых находятся учреждения культуры, необходимкапитальный и текущий ремонты, многие учреждения работают в аварийныхзданиях. Кроме того, остро чувствуется нехватка музыкальныхинструментов, звуко- и светотехнической аппаратуры, оргтехники, слабоидет процесс пополнения библиотечных фондов и компьютеризациибиблиотек. Научный комплекс области формируют Амурский научный центр ДВО РАН(в состав которого входят Амурский комплексныйнаучно-исследовательский институт, отделение региональной геологии игидрогеологии, Ботанический сад), а также Дальневосточный научныйцентр физиологии и патологии дыхания СО АМН, Всероссийскийнаучно-исследовательский институт сои, Дальневосточныйнаучно-исследовательский проектно-технологический институт механизациисельского хозяйства, старейшая на Дальнем Востоке научная организацияДальневосточный зональный научно-исследовательский ветеринарныйинститут и ряд других организаций (общим числом 11 единиц). Кроме того, пять государственных высших учебных заведений,действующих в области, - Амурский государственный университет,Дальневосточный государственный аграрный университет, Амурскаягосударственная медицинская академия, Благовещенский государственныйпедагогический университет, Дальневосточный военный институт - нарядус образовательной деятельностью осуществляют ряд научных работфундаментального и прикладного характера. К 2002 году общая численность сотрудников научных организацийсоставила 988 человек, из них 175 человек имеют ученую степень, что на39% превышает уровень 1995 года. Удельный вес сотрудников, занятых всфере научных исследований, в общей численности занятых по-прежнемуостается на недостаточном уровне - 0,6%. Вместе с тем происходящиеположительные сдвиги в этой сфере позволяют оптимистично оцениватьперспективы развития кадрового потенциала инновационной деятельности ивнушают определенные надежды на повышение роли науки всоциально-экономическом развитии области. Таблица 2 Основные социально-экономические показатели Амурской области-------T--------------------------------------------T---------T---------T---------T---------||N п/п | Социально-экономические показатели | 2001 г. | 2002 г. | 2003 г. | 2004 г. |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1. |Население и рынок труда | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.1. |Численность постоянного населения (на конец |982,2 |901,0 |894,5 |887,7 || |года), тыс. человек | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+| |в том числе: | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.1.1.|городское |638,8 |594,0 |590,2 |585,6 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.1.2.|сельское |343,4 |307,0 |304,3 |302,1 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.2. |Число родившихся на 1000 населения, человек |10,1 |10,6 |12,4 |12,4 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.3. |Число умерших на 1000 населения, человек |14,1 |14,8 |16,5 |17,1 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.4. |Естественный прирост, убыль (-) на 1000 |- 4,0 |- 4,2 |- 4,1 |- 4,7 || |населения, человек | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|1.5. |Численность занятого населения, тыс. человек|428,5 |436,7 |441,5 |443,3 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2. |Уровень жизни населения и социальная сфера | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.1. |Среднедушевой денежный доход (в месяц), |2135,1 |2641,9 |3943,3 |5213,1 || |рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.2. |Среднемесячная начисленная заработная плата,|3147,0 |4692,2 |5930,2 |7469,7 || |рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.3. |Численность пенсионеров, состоящих на учете |212,7 |211,4 |212,1 |212,7 || |в органах социальной защиты населения (на | | | | || |конец года), тыс. человек | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.4. |Число государственных дневных |497 |465 |460 |458 || |общеобразовательных школ (на начало учебного| | | | || |года), единиц | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.5. |Численность учащихся государственных дневных|145,5 |130,0 |121,0 |113,1 || |общеобразовательных школ, тыс. человек | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.6. |Штатная численность по отрасли |28,1 |28,5 |28,8 |28,9 || |"Здравоохранение", тыс. единиц | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.6.1.|в т.ч. врачей, тыс. единиц |5,3 |5,3 |3,1 <1> |2,9 <1> |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.6.2.|среднего медицинского персонала, тыс. единиц|10,9 |11,0 |6,4 <1> |5,9 <1> |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.7. |На 10000 населения, шт. единиц |286,1 |316,3 |322,0 |325,6 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.7.1.|в т.ч. врачей, тыс. единиц |54,0 |58,8 |34,6 |32,7 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.7.2.|среднего медицинского персонала, тыс. единиц|232,1 |257,5 |287,4 |292,9 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.8. |Число больниц |94 |96 |97 |99 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.9. |Число больничных коек, тысячи |10,8 |10,8 |10,8 |11,0 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.10. |На 10000 населения, коек |110,0 |119,9 |141,1 |123,9 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.11. |Число врачебных учреждений, оказывающих |69 |65 |65 |60 || |амбулаторно-поликлиническую помощь | | | | || |населению, единиц | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.12. |Ввод в действие жилых домов, тыс. кв. м |101,7 |113,6 |104,0 |77,6 || |общей площади | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|2.13. |Число зарегистрированных преступлений на |219 |171 |197 |194 || |10000 населения | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|3. |Торговля | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|3.1. |Оборот розничной торговли, млн. рублей (в |13562 |15612,9 |18226,6 |23591,6 || |масштабе цен 1998 года) <2> | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|3.2. |Объем платных услуг населению (в фактически |2845,8 |4611,1 |6204,3 |7581,7 || |действовавших ценах), млн. рублей (в | | | | || |масштабе цен 1998 года) | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|3.3. |Экспорт (в фактически действовавших ценах), |65,5 |70,7 |75,9 |105,2 || |млн. долларов США | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|4. |Инвестиции | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+| |Инвестиции в основной капитал (в фактически |14163,8 |13631,9 |18214,2 |18306,3 || |(действовавших ценах), млн. рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|5. |Цены | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|5.1. |Индекс потребительских цен (декабрь к |120,0 |112,4 |115,5 |112,6 || |декабрю предыдущего года), % | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|5.2. |Стоимость набора из 25 основных продуктов |905,5 |987,6 |1205,3 |1347,5 || |питания (на конец года), рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|6. |Промышленность | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|6.1. |Объем промышленной продукции (в фактически |11704 |15346 |20447,0 |24149,1 || |действовавших ценах), млн. рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|6.2. |Индексы физического объема промышленного |103,2 |105,3 |107,0 |102,2 || |производства, в процентах к предыдущему году| | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7. |Сельское хозяйство | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.1. |Продукция сельского хозяйства в хозяйствах |7940,1 |8592,4 |6891,7 |9920,8 || |всех категорий (в фактически действовавших | | | | || |ценах), млн. рублей | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+| |в том числе: | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.1.1.|продукция растениеводства |5502,8 |5595,1 |3881,7 |6554,2 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.1.2.|продукция животноводства |2437,3 |2997,3 |3010,0 |3366,5 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.2. |Индексы объема продукции сельского хозяйства|107,4 |109,9 |71,0 |108,0 || |в хозяйствах всех категорий, в процентах к | | | | || |предыдущему году (в сопоставимой оценке) | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.3. |Посевная площадь всех сельскохозяйственных |636 |647,4 |640,3 |543,2 || |культур в хозяйствах всех категорий, тыс. га| | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.4. |Структура посевных площадей | | | | || |сельскохозяйственных культур в хозяйствах | | | | || |всех категорий, % | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.4.1.|зерновые культуры |35,9 |35,1 |32,8 |26,8 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.4.2.|технические культуры |32,3 |37,1 |44,2 |46,7 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.4.3.|картофель и овощебахчевые культуры |5,7 |5,6 |5,7 |6,4 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Нумерация подпунктов дана в соответствии с официальным текстомдокумента.------------------------------------------------------------------|7.4.5.|кормовые культуры |25,9 |22,1 |17,3 |20,1 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.5. |Поголовье скота в хозяйствах всех категорий | | | | || |(на конец года), тыс. голов: | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+| |крупный рогатый скот, в том числе: |128,8 |130,7 |123,4 |113,4 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.5.1.|коровы |62,6 |61,2 |58,5 |55,9 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.5.2.|свиньи |75,2 |83,1 |86,5 |86,1 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6. |Производство в хозяйствах всех категорий, | | | | || |тыс. тонн | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.1.|зерно (в весе после доработки) |190,3 |344,3 |169,2 |98,2 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.2.|соя |204,2 |265,4 |156,2 |178,4 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.3.|картофель |491,2 |523,9 |368,7 |438,3 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.4.|овощи |112,1 |111,7 |65,6 |74,9 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.5.|мясо (в убойном весе) |22,5 |22,3 |23,9 |22,8 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.6.6.|молоко |174,4 |171,1 |156,4 |148,9 |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7. |Потребление на душу населения в год, кг | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7.1.|молоко и молочные продукты |151 |151 |148 |149 <*> |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7.2.|мясо, мясопродукты, включая субпродукты |34 |37 |42 |42 <*> || |II категории и жир-сырец | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7.3.|картофель |218 |228 |209 |216 <*> |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7.4.|овощи и бахчевые |94 |102 |99 |100 <*> |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|7.7.5.|хлебные продукты (хлеб и макаронные изделия |123 |128 |128 |128 <*> || |в пересчете на муку, мука, крупа, бобовые) | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8. |Транспорт и связь | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8.1. |Эксплуатационная длина железнодорожных путей|2931 |2934 |2934 |2934 <*> || |общего пользования (на конец года), км | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8.2. |Протяженность автомобильных дорог общего |7127 |7132 |7135,6 |7150 <*> || |пользования (на конец года), км | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8.3. |Грузооборот автомобильного транспорта общего|57,4 |65,2 |56,4 |46,6 || |пользования, млн. т/км | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8.4. |Пассажирооборот автомобильного транспорта |619 |613 |626 |629,7 <*>|| |общего пользования, млн. п/км | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|8.5. |Обеспеченность городского населения |146,1 <*>|171,1 <*>|180,3 <*>|190 <*> || |домашними телефонными аппаратами сети общего| | | | || |пользования или имеющими на нее выход (на | | | | || |конец года, в расчете на 100 семей | | | | || |постоянного населения), штук | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|9. |Развитие новых форм хозяйственной | | | | || |деятельности | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|9.1. |Число предприятий и организаций (на конец |14921 |15270 |15677 |15909 || |года) | | | | |+------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------+|9.2. |Число малых предприятий (на конец года) |3825 |3775 |2618 |2974 |L------+--------------------------------------------+---------+---------+---------+---------- Примечания: <1> в связи с изменением формы отчетности представленачисленность врачей учреждений, финансируемых только за счет средствбюджета области (без средств ФОМС); <2> до 1999 года розничный товарооборот; <*> расчетные данные. 1.2. Основные проблемы региональных финансов По результатам анализа исходного состояния финансово-бюджетнойсферы области был определен следующий круг основных проблем системыуправления финансами: несовершенство межбюджетных отношений, связанное с отсутствиемзаконодательно закрепленных на долгосрочной основе формализованныхмеханизмов оказания финансовой помощи муниципальным образованиямобласти; несовершенство бюджетного процесса, связанное с отсутствиемпрактики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющихпрогнозировать последствия принимаемых решений в сфере бюджетнойполитики и учета их будущих последствий; несовершенство системы управления расходными обязательствамибюджета, ориентированной в значительной степени на операционный(казначейский) и последующий контроль расходов, в то время каксобственно управления расходными обязательствами бюджета области непроисходит; недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, впервую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности ирезультативности бюджетных расходов, и использования механизмовобратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качестваработы учреждений бюджетной сферы. В области предстоит повыситьуровень культуры государственного управления, создав системууправления, базирующуюся на установленных и законодательнозакрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемыхнаселению; недостаточно эффективная система подготовки государственных имуниципальных служащих, влияющая на эффективность деятельности органовгосударственной власти области и местного самоуправления. Ходадминистративной реформы предполагает качественное улучшение профессиональной подготовки государственных имуниципальных служащих. Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере области демонстрируетнеобходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочномпериоде, создания эффективной системы управления региональнымифинансами и внедрения новой культуры государственного управления,ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услугнаселению. Добиться заявленных целей возможно только с помощьюразработки и реализации программы реформирования. 1.3. Обоснование, цели и задачи программы реформирования Реформирование бюджетной сферы и бюджетного процесса области,активизация процессов финансового оздоровления, стимулированиеэкономического роста базируются, в первую очередь, на повышениикачества управления общественными финансами. Это, с одной стороны,непосредственно связано с оптимизацией видов бюджетных услуг иснижением их себестоимости, с другой - с повышением их эффективности(степени достижения заданных целей) за счет внедрения стандартовкачества и улучшения управления системой оказания услуг в бюджетныхотраслях. Однако реформа финансово-бюджетной сферы не ограничивается толькоповышением эффективности, а также прозрачности использования бюджетныхсредств и ресурсов. Она создает базовые условия для решения важнейшихзадач социально-экономического развития, формирования предпосылок дляпривлечения в регион стратегических инвесторов. Только переход кустойчивому экономическому развитию области может создать стабильнуюбазу для общественных финансов. Именно поэтому задача перехода отуправления затратами к управлению результатами, базирующаяся наповышении эффективности бюджетных расходов и стимулирующаяэкономический рост, становится приоритетной для области. Основной смысл реформ, проводимых в рамках программыреформирования, заключается в существенном улучшении качества жизни иповышении эффективности использования бюджетных ресурсов привыполнении задач, стоящих перед органами государственной власти. Учитывая низкий уровень доходов населения и относительноневысокий уровень доходов консолидированного бюджета области посравнению с рядом других субъектов Российской Федерации, резкоподнимается значимость уровня и качества предоставления бюджетныхуслуг, возникает необходимость более эффективно использовать бюджетныесредства с целью достижения необходимого результата с минимальновозможными затратами. Основным способом достижения поставленных целейявляется практическая реализация принципов ответственной бюджетнойполитики и выполнение мероприятий по запланированным направлениямреформирования. Достижение стратегической цели программы реформирования связано среализацией протонаправлений, интегрирующих в себе приоритетные цели ипозволяющих создать благоприятные условия для социально-экономическогоразвития области, осуществить переход к бюджетному планированию,ориентированному на результат, и существенно повысить эффективностьдеятельности всех уровней власти. Залогом успеха реализации программыреформирования является комплексный подход к выбору восьми основныхнаправлений реформирования и решаемых в их рамках задач, каждая изкоторых имеет глубину до пяти уровней. При разработке и реализациипрограммы реформирования область исходит из реальности и возможностидостижения планируемых результатов. Данный подход позволяет уверенноговорить о безусловном выполнении программы реформирования идостижении поставленных целей. На рис. 2 представлена схема целей программы реформирования,иллюстрирующая иерархию целей, направлений реформирования и задач,решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достиженияпоставленных целей: проведение ответственной бюджетной политики,стимулирование экономического роста и повышение уровня жизнинаселения. ----------------------------------------------------------------------------| | СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЦЕЛЬ - ПЕРЕХОД ОТ УПРАВЛЕНИЯ ЗАТРАТАМИ К УПРАВЛЕНИЮ | | РЕЗУЛЬТАТАМИ | L------------------------------------T--------------------------------------- \ / ПРОТОНАПРАВЛЕНИЯ | \ / -------------------------------------------+--------------------------------------------| \ / \ / \ / -----------+----------| ----------+----------| ------------+----------| | Повышение | | Переход к | | Создание | | эффективности | | бюджетному | |благоприятных условий | | деятельности всех | | планированию, | | для социально - | | уровней власти | |ориентированному на | | экономического | | | | результат | | развития | L---------------------- L---------T----------- L----------------------- \ / НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ | \ / ------------------------T----------------T-------------------T-----+-----------T-T--------------------T------------------T---------------------| \ / \ / \ / \ / |\ / \ / \ / \ /-------------------| -------------------| ------------------| ------------------| -------+-----------| ------------------| -------------------| -------------------||реформа бюджетного| | бюджетирование, | |административная | | реформирование | |совершенствование | |создание условий | |совершенствование | |совершенствование || процесса и | |ориентированное на| | реформа | |государственного | |системы инвестиций| | для развития | |долговой политики | | межбюджетных || управления | | результат | | | |сектора экономики| | | | доходной базы | | | | отношений || расходами | | | | | | | | | | | | | | |L---------T--------- L------------T------ L---------T-------- L---------T-------- L---------T--------- L---------T-------- L--------T---------- L---------T--------- \ / \ / \ / \ / \ / \ / \ / \ / L-----------------------+-----------------+-------------------+----T--------------+--------------------+------------------+---------------------- \ / ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ | \ / -------------------------------------------T------------------------------------------| \ / \ / \ / ----------------------| ---------------------| -----------------------| | Стимулирование | | Повышение уровня и | | Ответственная | |экономического роста | | качества жизни | | бюджетная политика | | | | населения | | | L---------------------- L--------------------- L----------------------- Рис. 2 Схема целей программы реформирования 1.4. Постановка задач для достижения целей Достижение стратегической цели по переходу от управлениязатратами к управлению результатами, как следует из схемы целейпрограммы реформирования, обеспечивает стимулирование экономическогороста, выработку ответственной бюджетной политики, рост уровня икачества жизни населения. Достижение данных результатов становитсявозможным за счет кумулятивного эффекта, возникающего в результатеосуществления комплексного подхода к реализации мероприятий поключевым направлениям реформирования. Создание условий для стимулирования экономического роста,выработка ответственной бюджетной политики и обеспечение роста уровняи качества жизни населения в конечном итоге достигаются за счетреализации следующей системы мероприятий и задач: перевод отдельных бюджетных организаций и учреждений,предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственныхорганизаций; совершенствование порядка финансирования временных кассовыхразрывов; введение обязательной публичной независимой экспертизызаконопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства; применение формализованных процедур планирования и осуществлениябюджетных закупок, используя систему "электронных торгов"; создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетныхуслугах; установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг; формирование среднесрочных ведомственных программ расходов; переход к среднесрочному финансовому планированию; применение кадровых процедур при замещении должностейгосударственной гражданской службы области; обучение государственных гражданских служащих на регулярнойоснове; сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственныморганизациям; повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальныеуслуги при увеличении объема социальной поддержки наименееобеспеченных слоев населения; продолжение работы по переводу натуральных льгот в денежнуюформу; развитие мониторинга реализации инвестиционных проектов,реализуемых за счет бюджетных средств; совершенствование процедуры принятия решений об осуществленииновых инвестиционных проектов; организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,рассроченных и отсроченных платежей в бюджет; создание формализованной методики оценки финансовых последствийпредоставляемых льгот по уплате налогов и сборов; развитие малого бизнеса и повышение деловой активности; публичность процедур организации учета объектов, находящихся вгосударственной собственности области, и представление информациизаинтересованным лицам; развитие мониторинга эффективности деятельности унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала в которыхпринадлежат области; внедрение формализованных процедур управления долгом, принятиядолговых обязательств, их рефинансирования; формализация процедур предоставления гарантий; снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженностибюджетов; установление стабильных единых нормативов отчислений отфедеральных и региональных налогов в местные бюджеты сверх уровня,установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации; внедрение объективных и прозрачных механизмов распределенияфинансовой помощи; формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи; формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам; организация мониторинга качества управления общественнымифинансами и платежеспособности муниципальных образований. Программа реформирования исходит из того, что комплекснаяреализация данных мероприятий и задач в течение 2005 - 2007 годов снеобходимым нормативным правовым и кадровым обеспечением, а такжеодновременным внедрением автоматизированной системы управленияфинансами (включая мониторинг бюджетного процесса и ведение реестрарасходных обязательств) позволит не только достичь поставленных целей,но и создаст необходимый задел для устойчивого развития экономикирегиона в ближайшие годы. 1.4.1. Базовое состояние в разрезе основных направленийреализации программы реформирования По состоянию на 1 июля 2005 года в области проделана определеннаяработа по реформированию финансово-бюджетной сферы. В сфере реформы бюджетного процесса и управления расходами: принято постановление губернатора области от 04.02.2005 N 56 "Обутверждении Положения о порядке и условиях предоставления бюджетныхкредитов бюджетам муниципальных районов и городских округов напокрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполненииместных бюджетов" (H4); проведена оценка причин возникновения временных кассовыхразрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствийих возникновения (A2); проведена инвентаризация бюджетных расходов с точки зрениявозможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетныхзакупок и сделана оценка действующей системы бюджетных закупок запоследние три отчетных года (A4). В рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР): начата работа по проведению инвентаризации действующегозаконодательства с точки зрения наличия стандартов качествапредоставления бюджетных услуг (B2); начата работа по проведению оценки функций и задач департаментовадминистрации области (B3); проведен анализ причин отклонений, утвержденных на год, доходов ирасходов областного бюджета от фактических (B5). В рамках проводимой административной реформы: принят Закон Амурской области от 28.06.2005 N 22-ОЗ "Оквалификационных требованиях к должностям государственной гражданскойслужбы области" (C1); принят Закон Амурской области от 24.11.2000 N 271-ОЗ "Оквалификационных требованиях к муниципальным служащим Амурскойобласти" (C1); распоряжением губернатора области от 18.08.2005 N 223-кутверждены рекомендации по ведению кадровой работы в администрацииобласти, в которых в соответствии с федеральным законодательствомустановлены порядок проведения конкурса на замещение вакантныхдолжностей, а также проведения аттестации государственных гражданскихслужащих области (C1); установлены основные квалификационные требования к должностямгосударственной гражданской службы области (C1); выявлены направления обучения и категории государственныхгражданских служащих области, которым необходимо пройтипрофессиональную переподготовку и повышение квалификации (C2). В рамках реформирования государственного сектора экономики: проведена инвентаризация фактически производимых бюджетныхрасходов на поддержку негосударственных организаций, в том числесредств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий,налоговых льгот (D1); принят и введен в действие Закон Амурской области от 07.04.2005 N191 "Об утверждении правил предоставления и расходования в 2005 годусредств областного бюджета на государственную поддержкужелезнодорожного транспорта" (D1); проведена оценка действующих бюджетных расходов на финансированиежилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов (D2); начата работа по проведению оценки потребности в предоставлениильгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования затри последних отчетных года (D3). В рамках совершенствования системы инвестиций: начата работа по оценке используемых процедур принятия решений обосуществлении новых инвестиционных проектов за последние три отчетныхгода (E2). В рамках создания условий для развития доходной базы: определены Законом Амурской области от 28.11.2003 N 263-ОЗпорядок и условия предоставления льгот по налогам и сборам в Амурскойобласти (F2); проведена оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслейэкономики по отдельным льготам за три последних отчетных года (F2); начата работа по оценке фактического уровня деловой активности вформе малого предпринимательства за последние три отчетных года (F3); проводится в соответствии с распоряжением главы администрацииобласти от 24.07.98 N 628-р инвентаризация объектов областногонедвижимого имущества (F4); проводится на основании реестра показателей экономическойэффективности деятельности областных унитарных предприятий и открытыхакционерных обществ, акции которых находятся в собственности области,утвержденного постановлением главы администрации области от 12.02.2002N 98, оценка экономической эффективности деятельности областныхунитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которыхнаходятся в собственности области (F5). В рамках совершенствования долговой политики: ведется в соответствии с постановлением главы администрацииобласти от 17.12.2001 N 760 долговая книга области и проводится оценкадействующих долговых обязательств (G1); начата работа по проведению анализа изменения кредиторскойзадолженности и факторов ее возникновения (G3). В рамках совершенствования межбюджетных отношений: проведена оценка фактических кассовых разрывов по муниципальнымобразованиям области, возникавших в ходе исполнения местных бюджетов(H4). Анализ текущего состояния доказывает реальность и достижимостьпоставленных программой реформирования целей. 1.4.2. Первый этап программы реформирования На первом этапе реализации программы реформирования (II полугодие2005 года - I полугодие 2006 года) предполагается решить комплексмероприятий по созданию единого информационно-телекоммуникационногопространства области, включающего закупку техники и программногообеспечения для создания системы оперативного взаимодействиями междуобластными органами власти и органами местного самоуправления. Этопозволит с учетом полного перехода на казначейское исполнение бюджетоввсех уровней существенно изменить весь бюджетный процесс, сделать егопрозрачным, снизить издержки за счет сокращения транзакций иисключения несанкционированных платежей, ввести мониторинг ипроизводить оценку качества использования бюджетных средств. Вместе с тем для повышения эффективности деятельности всехорганов государственной власти и местного самоуправления необходимовнедрить процедуру среднесрочного финансового планирования,разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, их номенклатуру,разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальнойэффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов,осуществить целый ряд других мероприятий, в том числе связанных спроведением административной реформы, подготовкой и переподготовкойкадров. Учитывая, что Законом Амурской области от 15.08.2003 N 578 (в ред. от05.10.2005 N 566) Положения о разработке, экспертизе и реализацииобластных целевых программ и установленного постановлением губернатораобласти от 31.05.2005 N 321 "О порядке работы с областными целевымипрограммами" Порядка работы с областными целевыми программамипредстоит утверждение порядка разработки, утверждения и реализацииведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности ипланируемых результатов, а также корректировки предоставляемыхведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов. Реализацию запланированных на первый этап мероприятий невозможноосуществить без существенного повышения уровня техническойоснащенности органов государственной власти, включающего в том числевнедрение программного обеспечения для автоматизации системы"Электронные торги" для осуществления государственных закупок и"Единой информационной системы учета областной и муниципальнойсобственности". Создание фонда развития муниципальных финансов и проведениереформ в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований станетхорошей базой для реализации целого комплекса мероприятий посовершенствованию межбюджетных отношений. Ход реализации первого этапапрограммы реформирования будет освещаться в СМИ и сети Интернет, гдебудет организован открытый портал, позволяющий всем гражданам принятьучастие в обсуждении нормативных правовых актов в финансово-бюджетнойи налоговой сферах. Сводный план мероприятий по реализации первого этапа программы вразрезе основных направлений программы приведен в таблице 8. 1.4.3. Второй этап программы реформирования Второй этап реализации программы реформирования (II полугодие2006 года - I полугодие 2007 года) является не только заключительным,но и определяющим этапом всей программы реформирования. Именно наданном этапе завершается отработка основных инструментов, позволяющихдостичь целей, заявленных программой реформирования. На данном этапе особое внимание будет уделено завершениюразработки и законодательному утверждению стандартов качествапредоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура,образование, здравоохранение, социальная политика), а такжеутверждению методики оценки выполнения бюджетными учреждениямитребуемых результатов и предоставлению им права самостоятельногораспоряжения полученными бюджетными средствами. Утверждение запретадля инициации новых инвестиционных проектов в случае, еслиэксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительныйфинансовый эффект от их реализации и порядка включения в бюджетрасходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетомэксплуатационных расходов будущих периодов, позволит существенноповысить эффективность использования бюджетных средств. Будет принятзакон Амурской области "О межбюджетных отношениях в Амурской области"и иные нормативные правовые акты. На втором этапе наиболее широко задействованы как печатные, так иэлектронные СМИ, включая официальный сайт администрации области в сетиИнтернет, что позволит сделать проводимые реформы максимальнопубличными. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований,данные мониторинга и оценки эффективности применения новыхинструментов. Сводный план мероприятий по реализации второго этапапрограммы реформирования приведен в таблице 8. Анализ исходного состояния и реализуемые мероприятия изложены вразделе 3. Очередность этапов определялась исходя из готовностиорганов государственной власти и органов местного самоуправления кпроводимым реформам, а также с учетом как уровня проработанностиотдельных вопросов, так и необходимости обеспечения комплексности инепротиворечивости проводимых преобразований. 1.4.4. Ожидаемые результаты Поставленные цели и задачи реформы потребуют значительных усилийи многолетней напряженной работы всех органов государственной власти иорганов местного самоуправления области. Комплексный подход креализации программы реформирования позволит не только создатьблагоприятные условия для социально-экономического развития области иобеспечить переход к бюджетному планированию, ориентированному нарезультат, но и позволит повысить эффективность деятельности всехуровней власти. Исходя из заявленных целей уже сегодня можно прогнозироватьожидаемые результаты в разрезе основных направлений реформирования иопределить качественный эффект, который должен быть получен в период с2005 по 2007 год. Однако следует отметить, что основной эффект отреализации программы реформирования и проводимых преобразованийскажется не в середине 2007 года, а в последующие годы. По направлению "реформа бюджетного процесса и управлениярасходами" будет проведена оптимизация и реструктуризация сетибюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий,утвержден порядок планирования временных кассовых разрывов, проведениянезависимой экспертизы проектов законов в финансово-бюджетной сфере исфере налогообложения. Ожидаемый эффект: снижение издержек бюджета, связанных собслуживанием возникающих временных кассовых разрывов, повышениекачества разрабатываемых законопроектов в сфере бюджетной и налоговойполитики за счет проведения обязательной публичной независимойэкспертизы указанных законопроектов, а доля расходов, осуществляемыхпо результатам проведения открытых конкурсов, составит не менее 20%расходов бюджета. По направлению "бюджетирование, ориентированное на результат(БОР)" будет разработан и утвержден перечень бюджетных услуг,стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг, осуществленпереход к ведомственным целевым программам по ряду пилотныхнаправлений, утверждены основные требования к работе бюджетныхучреждений, введена практика среднесрочного финансового планирования. Ожидаемый эффект: оптимизация перечня основных социальных услуг иповышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрениястандартов качества предоставления бюджетных услуг, повышениеэффективности использования средств областного бюджета за счетвведения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услугпри формировании расходов на очередной финансовый год, а также за счетприменения практики реализации ведомственных целевых программ и ихоценки на основании индикаторов оценки результативности планируемыхрезультатов. По направлению, связанному с административной реформой,планируются проведение конкурсных процедур при замещении вакантныхдолжностей, обязательное прохождение аттестации государственнымигражданскими служащими области один раз в три года с привлечением всостав аттестационной комиссии независимых специалистов-экспертов,публикация в СМИ и сети Интернет наименований вакантных должностей,квалификационных требований к их замещению, условий проведенияконкурса и его результатов. Проведение мероприятий по повышениюквалификации государственных гражданских служащих области всоответствии с законодательством, размещение в сети Интернет (на сайтеадминистрации области) перечня направлений профессиональнойпереподготовки и тематики курсов повышения квалификациигосударственных гражданских служащих области на очередной календарныйгод. Ожидаемый эффект: включение в кадровый резерв и назначениеспециалистов на вакантные должности государственной гражданской службыобласти на конкурсной основе в соответствии с федеральным и областнымзаконодательством, организация прохождения государственнымигражданскими служащими области курсов повышения квалификации не режечем один раз в три года. По направлению "реформирование государственного сектораэкономики" будет законодательно установлен запрет на предоставлениебюджетных средств для отдельных отраслей экономики, расширенывозможности использования субвенций муниципальными образованиями вслучае экономии полученных финансовых средств на другие направленияфинансирования жилищно-коммунального хозяйства, продолжен переводнатуральных льгот в денежную форму. Ожидаемый эффект: повышение эффективности использования бюджетныхсредств за счет сокращения до 3% расходов бюджета объема средств,предоставляемых на безвозмездной основе и за счет внесенных поправок вряд законов области в части, касающейся перевода натуральных льгот вденежную форму, а также за счет повышения до 95% и выше фактическогоуровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальныеуслуги. По направлению "совершенствование системы инвестиций" будутутверждены система критериев, удовлетворение которым являетсяоснованием для досрочного прекращения реализации или переработкиинвестиционных проектов, и порядок включения в бюджет расходов наосуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационныхрасходов будущих периодов. Ожидаемый эффект: оптимизация инвестиционной политики за счетприменения практики расчета социальной эффективности реализуемых илипринимаемых к реализации инвестиционных проектов, а такжеэксплуатационных расходов будущих периодов. По направлению, связанному с созданием условий для развитиядоходной базы, будут утверждены: порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности,рассроченных и отсроченных платежей; порядок оценки бюджетной и социальной эффективностипредоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот; порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малогопредпринимательства; порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся всобственности субъектов Российской Федерации, независимымиорганизациями; система критериев для сохранения государственных унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала в которыхпринадлежат субъектам Российской Федерации, на основе оценки бюджетнойи социальной эффективности. Ожидаемый эффект: обеспечение социально-экономического роста засчет оптимизации поддержки малого предпринимательства в регионе иоптимизации сети государственных унитарных предприятий, а такжесокращение расходов областного бюджета за счет снижения до 3% и менеерасходов бюджета в части дебиторской задолженности и до 5% доходовбюджета рассроченных и отсроченных платежей и налоговых льгот. По направлению "совершенствование долговой политики" будетутвержден план мер по реструктуризации просроченной кредиторскойзадолженности, ее переоформлению, ведению оперативной отчетности осостоянии кредиторской задолженности, осуществлена формализацияпроцедур предоставления гарантий и управления долгом области. Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет областии создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций вэкономику области, включая сокращение объема краткосрочнойзадолженности до 10% доходов бюджета, а кредиторская задолженность непревысит среднемесячных расходов. По направлению "совершенствование межбюджетных отношений" будетобеспечено: законодательное утверждение нормативов распределения налоговыхдоходов на долгосрочной основе; законодательное утверждение методики расчета "отрицательныхтрансфертов"; законодательное утверждение методики распределения средств навыравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований наоснове оценки доходного потенциала и дифференциации расходныхпотребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчетефактических доходов и расходов); утверждение методики распределения средств фонда софинансированиясоциальных расходов, в рамках которой производится перераспределениесредств с учетом региональных стандартов; законодательное утверждение порядка формирования, распределения ирасходования средств фонда муниципального развития; утверждение формализованной методики расчета распределениябюджетных кредитов на кассовый разрыв; утверждение порядка применения результатов мониторинга оценкикачества управления финансами и платежеспособности муниципальныхобразований при предоставлении финансовой помощи. Ожидаемый эффект: обеспечение реализации предметов веденияорганов местного самоуправления и социальных гарантий за счетстабильности и предсказуемости законодательства, закрепившего доходыместных бюджетов на постоянной основе и введение эффективных процедурформирования и распределения фонда софинансирования социальныхрасходов, фонда муниципального развития, фонда развития муниципальныхфинансов и проведения реформ в финансово-бюджетной сфере муниципальныхобразований, включая широкое применение методики по расчету ипредоставлению бюджетных кредитов на покрытие временных кассовыхразрывов и исключение наличия просроченной задолженности попредоставленным бюджетным кредитам. Комплексный подход к реализации программы реформирования за счетсоздания благоприятных условий для социально-экономического развитияобласти, переходу к бюджетному планированию, ориентированному нарезультат, и повышению эффективности деятельности всех уровней властиобеспечит необходимый базис для существенного изменения всоциально-экономическом развитии области (таблица 3). Это связано,прежде всего, с тем, что задачи модернизации системы управленияфинансами, решаемые в рамках программы реформирования, оказываютвлияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономикуобласти в целом. Повышая эффективность деятельности всех уровнейвласти, программа реформирования создает предпосылки для устойчивогоразвития области в ближайшие годы. В 2006 году инвестиции прогнозируются в объеме 23,0 - 26,3 млрд.рублей. Наибольшая инвестиционная активность ожидается в ТЭК(строительство Бурейской ГЭС), транспорте (строительство дороги Чита -Хабаровск, начало строительства нефтепровода), однако темпы ростаинвестиций на строительство дороги будут снижаться в связи сзавершением строительства. При этом произойдут изменения в отраслевойструктуре инвестиций: основной объем будет приходиться наэлектроэнергетику (40,7%), транспорт (23,6%), цветную металлургию(8,4%). В 2006 году ожидается активизация работы по строительствунефтепровода через территорию области и начало освоения Куранахскогоместорождения титановых руд. В 2007 - 2008 годах предполагается ростобъемов инвестиций в пределах 97,2 - 105,6%. На макроэкономическом уровне в области ожидается прирост валовогорегионального продукта в сопоставимых ценах на 2,5 - 4,5% при условиисокращения индекса потребительских цен с 12% в 2005 году до 9 - 9,5% в2006 году. В 2008 году прогнозируется рост ВРП на 102,2 - 103,1%. Таблица 3 Ожидаемые основные социально-экономические показатели Амурской области (после первого и второго этапов)-----------------------------------------------T--------T--------|| |2006 год|2008 год|+----------------------------------------------+--------+--------+|Темпы роста продукции промышленности, % |104 |105 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем промышленной продукции, млрд. рублей |29,3 |35,3 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем выработки электроэнергии, млрд. кВт/ч |9,2 |9,6 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем добычи угля, тыс. тонн |4030 |4030 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем золотодобычи, тонн |14,1 |15,0 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Производство деловой древесины, тыс. куб. м |1100 |1300 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Валовая продукция сельского хозяйства, млрд. |13,2 |14,7 ||рублей | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем производства зерновых культур, тыс. |287 |305 ||тонн | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем производства сои, тыс. тонн |280 |307 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем производства картофеля, тыс. тонн |434 |452 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем производства овощей, тыс. тонн |95 |105 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем продукции пищевой и перерабатывающей |3,7 |4,1 ||промышленности, включая мукомольно-крупяную, | | ||млрд. рублей | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Общий объем услуг связи, млрд. рублей |2,7 |3,0 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем инвестиций, млрд. рублей |23,0 |26,3 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем иностранных инвестиций, млн. долларов |60,8 |63,5 ||США | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Жилье (ввод в эксплуатацию общей площади жилых|120,4 |132 ||домов), тыс. кв. м | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Оборот розничной торговли, млрд. рублей |32,7 |34,1 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Объем реализации платных услуг, млрд. рублей |12,2 |17,6 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Прожиточный минимум, рублей |3868 |4204 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Инвестиции на охрану окружающей среды и |237,4 |283 ||рациональное использование природных | | ||ресурсов, млн. рублей | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Численность занятых в экономике области, |429,5 |427,3 ||тыс. человек | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Численность безработных, рассчитанная по |45,3 |42,1 ||методологии МОТ, тыс. человек | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Численность безработных, зарегистрированных в |20,8 |19,5 ||службе занятости населения, тыс. человек | | |+----------------------------------------------+--------+--------+|Внешнеторговый оборот, млн. долларов США |182,4 |201 |+----------------------------------------------+--------+--------+|Финансовый баланс территории по доходам, |50,6 |59,3 ||млрд. рублей | | |L----------------------------------------------+--------+--------- Основу экономического роста в области по-прежнему будутсоставлять отрасли материального производства, которые в структуревалового регионального продукта занимают около 75%. Прежде всего, этопромышленность, транспорт, сельское хозяйство. На охрану окружающей среды и рациональное использование природныхресурсов прогнозируется направить в 2006 году инвестиций в объеме144,7% к предыдущему году в сопоставимых ценах. Прогнозируется, что к 2006 году реальные располагаемые денежныедоходы (т.е. доходы за вычетом обязательных платежей и сборов,скорректированные на индекс потребительских цен) увеличатся на 8,5%, в2007 году - на 8,3%, в 2008 году - на 7,8%. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточногоминимума ко всему населению области составит в 2006 году 26,1% (2005год - 27,3%), в 2007 году - 24,9%, в 2008 году - 23,7%. 2. МЕРОПРИЯТИЯ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ Все нормативные правовые акты, приведенные в нормативно-правовомобеспечении программы реформирования и анализе исходного состояния,представлены по состоянию на 1 июля 2005 года. 2.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (A) Нормативно-правовое обеспечение Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 09.05.2005 N49-ФЗ); Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред.от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениямиКонституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П, от12.04.2002 N 9-П); Федеральный закон от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческихорганизациях" (в ред. от 23.12.2003 N 179-ФЗ); Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственныхи муниципальных нужд"; Указ Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305 "Опервоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращениюбюджетных расходов при организации закупки продукции длягосударственных нужд"; постановление Правительства Российской Федерации от 28.03.2005 N160 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектовРоссийской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов напокрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнениибюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных сликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования ивозврата бюджетами субъектов Российской Федерации указанных бюджетныхкредитов"; Закон Амурской области 01.10.2003 N 241-ОЗ); Закон Амурской области от 08.07.2003 N 225-ОЗ) - утратил силу с18.08.2005; постановление областного Совета народных депутатов от 16.06.2005N 4/114 "О проекте Бюджетного кодекса Амурской области"; постановление губернатора области 10.12.2003 N 794); постановление губернатора области от 14.02.2005 N 79 "Обутверждении областного государственного заказа на 2005 год"; постановление губернатора области от 15.08.2003 N 578 "Обутверждении Положения о разработке, экспертизе и реализации областныхцелевых программ" (в ред. от 05.10.2005 N 566); постановление главы администрации области от 10.08.99 N 466 "Офинансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов" (вместе с"Порядком проведения экспертизы инвестиционных проектов, требующихгосударственных гарантий администрации Амурской области илигосударственного участия в финансировании"). 2.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений,предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственныхорганизаций (A1) Анализ исходного состояния На момент принятия программы реформирования администрациейобласти начата работа по оценке возможности перевода бюджетныхорганизаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в формунегосударственных организаций. Как показывает предварительный анализданных, приведенных в дополнительной таблице A1, абсолютноебольшинство бюджетных организаций и учреждений оказывают социальнозначимые услуги и их перевод в ближайшее время не прогнозируется. Этосвязано с тем, что на сегодняшний день отсутствуют альтернативныеисточники предоставления данных услуг. Вывод учреждений в формунегосударственного предприятия и отказ от государственной поддержкиприведет к удорожанию социальных услуг и, следовательно, к снижениюуровня жизни граждан, нуждающихся в стационарном социальномобслуживании. Как следует из проведенного анализа, с целью оптимизациипроизводственных процессов по ремонту и обслуживанию медицинскойтехники в 2006 году могут быть начаты работы по переводу ГУП Амурскойобласти "Медтехника" в негосударственную форму собственности. Проводимая департаментами области оценка потребности впредоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных пофактическим количественным показателям контингента получателей инормам предоставления услуг. К ним можно отнести: число воспитанников детских дошкольных учреждений; детодни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях; число воспитанников школ-интернатов, получающих питание иобмундирование; количество врачебных посещений; число лиц, которым оказана медицинская помощь (амбулаторное, привыездах); число обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальнойпомощи на дому и т.п. Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении планапо сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они жеявляются и источником данных для формирования бюджетных заявок,учитываемых при разработке проекта областного бюджета на очереднойфинансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объемеописать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В ходе реализации программы реформирования планируется завершениеработ по проведению оценки возможности перевода бюджетных организацийи учреждений, предоставляющих социальные услуги, в формунегосударственных организаций. В рамках реализации первого этапа программы реформирования будетпроведен детальный анализ социальных услуг, предоставляемых всоответствии с требованиями действующего законодательства за счетсредств областного бюджета, который ляжет в основу разработки ипоследующего утверждения на втором этапе перечня основных социальныхуслуг, предоставление которых может осуществляться негосударственнымиорганизациями. Перечень основных социальных услуг, предоставление которых можетосуществляться негосударственными организациями, будет составлятьсяисходя из возможности негосударственного сектора экономики оказыватьаналогичные услуги. Могут, например, рассматриваться вариантыразмещения отдельных услуг в негосударственном секторе ужеоказывающего их или преобразование ныне действующего учреждения внегосударственную форму собственности с сохранением направленностидеятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные сосложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, атакже оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятиядля потребителей бюджетной услуги. Следует отметить, что перевод бюджетных организаций и учреждений,предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственныхорганизаций может начаться только после законодательного утвержденияфинансовых нормативов и стандартов качества предоставления услуг. Программа реформирования исходит из необходимости оптимизации исокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектранегосударственных организаций, предоставляющих социальные услугинаселению. Следует отметить, что и сам переход, и номенклатурасоциальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями,существенно зависят как от менталитета населения, так и от развитиярынка услуг. Повышение эффективности деятельности любой организации, впервую очередь, связано с развитием конкуренции в том видедеятельности, на котором она специализируется. Утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций иучреждений, предоставляющих социальные услуги, в формунегосударственных организаций и формы типового контракта необходимо нетолько для формализации процедур и определения очередности перевода,но и для решения ряда ключевых вопросов. К таковым следует отнести: вкакой правовой форме будут осуществлять свою деятельность новыенегосударственные организации, а также как будет происходитьликвидация государственных учреждений и организаций. Одновременнонеобходимо будет определить, каким образом будет стимулироватьсяинициатива перевода в негосударственную форму собственности и какбудет оказываться финансовая поддержка на первом этапе деятельностиновых организаций. Учитывая крайнюю сложность данной проблемы, представляетсяцелесообразным утвердить порядок и план проведения эксперимента попереводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющихсоциальные услуги, по отдельным подотраслям социальной сферы. Непродуманный перевод бюджетных организаций в формунегосударственных (коммерческих) может привести к непредсказуемымсоциальным взрывам. Наиболее вероятными формами организации негосударственныхпредприятий - производителей социальных услуг являются автономнаянекоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО ит.п.). Эффективность каждой из этих форм должна быть проверена в ходеэксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются болеепростой режим управления организацией, учета, отчетности, болееширокие возможности для получения ими экономической поддержки оторганов власти. Для некоммерческих организаций в большей степенихарактерно сохранение сложившихся в бюджетных учрежденияхвзаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу"наемный работник - собственник". В то же время использование в сфереоказания бюджетных услуг хозяйственных обществ в определенных условиях(например, при получении прибыли от оказания общественных услуг) можетспособствовать привлечению частных инвестиций в социальную сферу.Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткийконтроль со стороны собственника за рациональным использованиемфинансовых ресурсов. На этапе проведения эксперимента будет предусмотрен вывод изгосударственного сектора целиком лишь незначительного числа бюджетныхучреждений. Как показывает опыт, наиболее эффективным не только вналоговом отношении, но и в экономическом плане является аутсорсинг. Вэтой связи для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл впервоочередном порядке рассмотреть вопрос о включении в планмероприятий и передаче частным организациям подрядов на выполнениеотдельных наиболее простых процессов технического или вспомогательногоплана, таких, как уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники.Следует отметить, что уже сегодня отдельные транспортные функциивыполняются подрядными (негосударственными) организациями. Учитываявысокую социальную значимость проводимых преобразований,непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всехпреобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией вСМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов переводабюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги,в форму негосударственных организаций. Альтернативы Альтернативы расширению рынка услуг социальной направленности засчет передачи исполнения данных услуг организациям негосударственнойформы собственности практически нет, поскольку проведение в дальнейшемсуществующей политики только усиливает давление на бюджет и неспособствует повышению эффективности бюджетных расходов. Оценка риска Основной риск перевода бюджетных организаций и учреждений,предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственныхорганизаций связан с отсутствием у работников бюджетных учрежденийинициативы работать самостоятельно и нежеланием частного бизнеса взятьна себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг. Обретение бюджетными учреждениями негосударственного статусабудет связано с возникновением дополнительных издержек, в том числесвязанных с государственной регистрацией, уплатой лицензионных споров,открытием счетов, созданием автономной системы отчета и т.д. Поэтомупри планировании такого перевода нужно быть готовым к их компенсации. Возможно единовременное увеличение стоимости социальных услуг,оказываемых негосударственными организациями, и возрастание социальнойнапряженности. 2.1.2. Совершенствование порядка финансирования временныхкассовых разрывов (A2) Анализ исходного состояния Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджетаобласти связано, как правило, со следующими основными причинами: недостаточное поступление доходов для финансированиязапланированных расходов; сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы иотпускных работникам бюджетной сферы; сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ иорганизаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону; периоды крупных выплат по бюджетным кредитам. Анализ исполнения областного бюджета за 2002 год - I полугодие2005 года, приведенный в дополнительной таблице A2, показывает, что врезультате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли:--------------------------------------T--------T--------T--------|| |2002 год|2003 год|2004 год|+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Величина кассового разрыва |402,36 |455,13 |206,73 ||(млн. рублей) | | | |+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Финансовые последствия (млн. рублей) |2,34 |4,01 |16,7 |L-------------------------------------+--------+--------+--------- По состоянию на 1 июля 2005 года кассовых разрывов нет. Всекассовые разрывы покрывались за счет заемных средств. Проводимаяфинансово-кредитная политика обеспечила ликвидацию просроченнойзадолженности по возврату кредитов, ранее полученных областью. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. При формировании бездефицитного бюджета переход на казначейскоеисполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации самойпроблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковскимкредитам для их финансирования, поскольку возникнет постоянный остатоксредств на счетах, который может быть использован в качестведополнительного финансового ресурса. В условиях формирования бюджета с плановым дефицитом вопрос офинансировании кассовых разрывов решается сложно, однаконепосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывовокажут разработка и утверждение соответствующим нормативным правовымактом порядка формирования и использования финансового резерва дляфинансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом вдеятельности финансовых органов станет внедрение в рамках программыреформирования новых финансово-бюджетных автоматизированных технологийуправления финансами. В рамках реализации программы реформирования планируетсяразработать и утвердить методологию планирования временных кассовыхразрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а такжепорядок формирования финансового резерва для финансирования временныхкассовых разрывов. Методология планирования временных кассовых разрывов должнавключать порядок и источник формирования финансового резерва дляфинансирования временных кассовых разрывов. Необходимо заложить нетолько алгоритм расчета сумм резерва, но и расставить приоритеты ввыборе источника резерва. В качестве источников резерва могут выступать: кредитные заимствования, включая "револьверные линии"; согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств. По форме резерв может быть в виде оборотной кассовой наличности, ввиде фонда стабилизации региональных и муниципальных финансов или инойформе. Без учета вышеназванных моментов и соответствующегонормативного правового закрепления намерения снизить негативныепоследствия возникновения кассовых разрывов будут иметь декларативныйхарактер. Особое внимание необходимо будет уделить аналогичной проблеме,связанной с обеспечением покрытия временных кассовых разрывов вмуниципальных образованиях. Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансированиявременных кассовых разрывов, будут опубликованы в СМИ и сети Интернетна официальном сайте администрации области. Альтернативы Возможными альтернативами являются как формирование целевогобюджетного фонда для финансирования временных кассовых разрывов, так ивведение ограничений на минимальный остаток бюджетных средств насчетах казначейства. Однако и тот и другой варианты имеют своипреимущества и недостатки. Полная ликвидация временных кассовыхразрывов возможна только в случае обеспечения ФСНС стабильныхпоступлений в областной бюджет. Оценка риска Основной риск связан не только с недостаточностью бюджетныхресурсов для формирования фонда для финансирования временных кассовыхразрывов, но и с отсутствием правовых норм контроля со стороныфинансовых органов области за полным и своевременным сбором изачислением в областной бюджет поступлений от налогов и сборов, атакже большим объемом работ по переводу бюджетов всех уровней наказначейское исполнение. 2.1.3. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроек-тов в области бюджетного и налогового законодательства (A3) Анализ исходного состояния Законом Амурской области от 08.07.2003 N 225-ОЗ)регулируется деятельность органов государственной власти области посоставлению и рассмотрению проекта областного бюджета, проектовбюджетов областных государственных внебюджетных фондов, утверждению,исполнению областного бюджета и бюджетов областных государственныхвнебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Всоответствии с положениями статьи 2 названного Законаконтрольно-счетная палата области осуществляет контроль за исполнениемобластного бюджета и бюджетов областных государственных внебюджетныхфондов, проводит экспертизу проектов указанных бюджетов, областныхцелевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетногозаконодательства области. Статьей 15 регламентируется, что проектзакона об областном бюджете на очередной финансовый год направляется вконтрольно-счетную палату области на финансовую экспертизу. В соответствии с проектом бюджетного кодекса Амурской областифинансовый контроль за исполнением областного бюджета наряду сконтрольно-счетной палатой области осуществляется исполнительнымиорганами государственной власти области, а именно финансовымдепартаментом администрации области, главными распорядителями,распорядителями средств областного бюджета. По данным государственно-правового управления аппаратагубернатора области в течение 2003 года - I полугодия 2005 года всфере бюджетного и налогового законодательства было принято законов:---------------------------------T--------T--------T-------------|| |2003 год|2004 год| 2005 год || | | |(I полугодие)|+--------------------------------+--------+--------+-------------+|Принято законов Амурской области|19 |13 |5 |L--------------------------------+--------+--------+-------------- В связи с отсутствием утвержденных критериев оценкисистематическая оценка фактических финансовых последствий реализациизаконов в сфере бюджетного и налогового законодательстваадминистрацией области не проводится. Выборочно данную оценкуосуществляет контрольно-счетная палата области в соответствии ссобственным планом работы, утверждаемым областным Советом народныхдепутатов. В то же время необходимо отметить наличие ряда нормативныхправовых актов, регламентирующих процедуру экспертизы. К таким актамотносятся постановление главы администрации области от 10.08.99 N 466"О финансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов" (спорядком проведения экспертизы инвестиционных проектов, требующихгосударственных гарантий администрации области или государственногоучастия в финансировании), постановление губернатора области от15.08.2003 N 578 "Об утверждении Положения о разработке, экспертизе иреализации областных целевых программ" (в ред. от 05.10.2005 N 566). В дополнительной таблице A3 приведены данные принятых ипланируемых к принятию законопроектов, а в дополнительной таблице A3-1дан полный перечень принятых в течение 2003 года - I полугодия 2005года законов области. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа программы реформированияпланируется разработать методику и провести оценку фактическихфинансовых последствий реализации законов в сфере бюджетного иналогового законодательства, принятых в последнем финансовом году. Развитие институтов гражданского общества, безусловно, требуетболее широкого привлечения специалистов и экспертов к разработкезаконопроектов. Официальное опубликование проектов законов и ходадискуссии при их обсуждении имеет также и важныйсоциально-политический аспект, поскольку в этом случае все жителиобласти становятся соучастниками бюджетного процесса и разделяют садминистрацией области и областным Советом народных депутатовсубсидиарную ответственность за его качество. В ходе реализации программы реформирования планируется принятьнормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательностьпроцедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов вобласти бюджетного и налогового законодательства области.Нормативно-правовое закрепление обязательности проведения процедурпубличной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного иналогового законодательства обусловлено, с одной стороны, наличием вобласти определенных регламентов работы с проектами нормативныхправовых актов, которые не предусматривают проведения этого видаэкспертизы, а с другой - уже имеющимися нормативными актами,касающимися отдельных стадий бюджетного процесса. Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизызаконопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства долженпредусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и способы еепроведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимыхэкспертов. Для исключения неоднозначного толкования предмета деятельностинезависимой экспертизы и обеспечения своевременной передачи проектовнормативных правовых актов на независимую экспертизу представляетсяцелесообразным законодательно закрепить перечень нормативных правовыхактов в области бюджетного и налогового законодательства, включающийпроекты нормативных правовых актов, определяющие размеры оплаты труда,вопросы приобретения или отчуждения региональной собственности,предоставления социальных гарантий или требующие дополнительногофинансирования. Одной из возможных форм проведения независимойэкспертизы может стать образование при губернаторе области экспертнойкомиссии, состоящей из представителей юридической и экономическойнауки, экспертов в сфере финансово-бюджетных отношений, а такжепредставителей общественных объединений и профсоюзов. Планируется, что проекты нормативных правовых актов в сферебюджетного и налогового законодательства области будут представлены вСМИ и сети Интернет еще до их утверждения, а результаты независимойпубличной экспертизы - после ее проведения. Альтернативы Альтернативой публичной независимой экспертизе может статьобразование общественной палаты области, где были бы представленыпартии, движения и общественные организации области. Возможен такжевариант публичных общественных слушаний, на которые может прийти ивысказать свои предложения любой житель области. Оценка риска Основной риск, с одной стороны, связан с политизацией бюджетногопроцесса и использованием его в пропагандистских целях, а с другой - снеобходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов дляпривлечения профессиональных специалистов. 2.1.4. Применение формализованных процедур планирования иосуществления бюджетных закупок (A4) Анализ исходного состояния Основу нормативной правовой базы области в сфере осуществлениябюджетных закупок составляют: Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственныхи муниципальных нужд"; Указ Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305 "Опервоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращениюбюджетных расходов при организации закупки продукции длягосударственных нужд"; Закон Амурской области от 10.12.2003 N 794). В соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса РоссийскойФедерации все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно наоснове государственного или муниципального контракта. Статья 72Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, чтогосударственный или муниципальный контракт размещается на конкурснойоснове, если иное не установлено федеральными законами, законами изаконодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативнымиправовыми актами представительных органов местного самоуправления. Управлением государственных закупок администрации области какуполномоченным органом администрации области по межотраслевойкоординации в сфере закупок для областных государственных нужд в целяхинвентаризации бюджетных расходов с точки зрения их осуществления наоснове проведения конкурсных бюджетных закупок на этапе формированияобластного государственного заказа производится сбор и анализ плановзакупок областных заказчиков. В течение года данным управлением также анализируется структурафактически закупленной продукции, и результаты данного анализаиспользуются при формировании областного заказа на следующий год. Анализ действующей системы бюджетных закупок за последние триотчетных года, приведенный в дополнительной таблице A4 "Применениеформализованных процедур планирования и осуществления бюджетныхзакупок", показывает, что в области отмечается: увеличение удельного веса конкурсных процедур, в том числе ицентрализованных конкурсных закупок в общем объеме закупок; совершенствование областной нормативной правовой базы в сферегосударственных закупок; повышение эффективности размещения областных государственныхзакупок. Критерии и основные принципы размещения областного заказа повидам товаров, услуг и стоимостным ограничениям, осуществление которыхпроизводится по результатам конкурсных бюджетных закупок, утвержденыстатьей 4 Закона Амурской области 01.10.2003 N 241-ОЗ). Закупки и поставки продукции для областных нуждосуществляются на основе: четкого планирования областных нужд как в денежном, так и внатуральном выражении; конкурсного отбора исполнителей областных заказов независимо отих организационно-правовых форм и форм собственности, контрактностиотношений между заказчиками и исполнителями; обеспечения максимальной экономичности и эффективностирасходования бюджетных средств; максимальной открытости процесса использования средств областногобюджета и областных целевых бюджетных фондов; разумного протекционизма по отношению к поставщикам продукции,являющимся местными товаропроизводителями; подотчетности и подконтрольности областных заказчиков. При формировании областного государственного заказа управлениемгосударственных закупок администрации области ежегодно определяетсяперечень продукции, закупка которой будет осуществлятьсяцентрализованно на конкурсной основе. Основными критериями включениязакупок в областной государственный заказ являются: значительный удельный вес продукции в бюджетных закупках в целом; однотипность продукции, закупаемой несколькими заказчиками; социальная значимость закупаемой продукции. Сформированный на основе вышеуказанных критериев областной заказутверждается ежегодным постановлением губернатора области об областномгосударственном заказе. Областной государственный заказ 2005 годаутвержден постановлением губернатора области от 14.02.2005 N 79 "Обутверждении областного государственного заказа на 2005 год" (в ред. от30.03.2005 N 170) в сумме 1317,2 млн. рублей. Основным критерием для размещения заказов на закупку продукциидля областных государственных нужд через открытые конкурсы являетсястоимостный критерий. Продукция стоимостью свыше 250,0 тыс. рублейзакупается исключительно способом открытого конкурса (Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 08.04.97 N 305 "О первоочередных мерах попредотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов приорганизации закупки продукции для государственных нужд"). Управление государственных закупок администрации области прирегистрации государственных контрактов осуществляет контроль засоблюдением областными заказчиками данного положения законодательства. Доля расходов бюджета, осуществляемых по процедурам конкурсов(открытых торгов), составляет:-----------------------------T--------T--------T--------T--------|| |2004 год|2005 год|2006 год|2007 год|+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Доля расходов бюджета, |54% |57% |60% |65% ||осуществляемых по процедурам| | | | ||конкурсов (открытых), от | | | | ||общей суммы закупок | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|в том числе: | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Централизованные закупки в |30% |33% |35% |30% ||рамках областного | | | | ||государственного заказа | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Закупки, осуществляемые |70% |67% |65% |50% ||областными государственными | | | | ||заказчиками самостоятельно | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Электронные госзакупки в | | | |20% ||рамках областного | | | | ||государственного заказа | | | | |L----------------------------+--------+--------+--------+--------- В соответствии с п.п. 20 и 32 Указа Президента РоссийскойФедерации от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах попредотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов приорганизации закупки продукции для государственных нужд" управлениемгосударственных закупок администрации области и областнымигосударственными заказчиками осуществляется публикация извещений опроведении конкурсов и их результатах в официальном СМИ - газете"Амурская правда", а также размещение информации в сети Интернет наофициальном сайте администрации области - www.amurobl.ru. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается с третьего уровня. В ходе реализации программы реформирования планируется привестипроцедуру проведения конкурсов в соответствие Федеральному закону от21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальныхнужд", а также иным нормативным правовым актам федерального иобластного уровня, разработанным во исполнение вышеуказанного Закона. К середине 2006 года планируется разработка и внедрениепрограммного продукта, обеспечивающего создание на территории областисистемы электронных государственных закупок (ЭГЗ). При этом до 20%областного государственного заказа планируется проводить черезконкурсы в рамках электронных торгов. Одновременно будет расширено информационное сопровождение всехпроцедур, связанных с организацией и проведением закупок длягосударственных нужд. В первую очередь это касается вновь внедряемойсистемы "Электронные торги", существенно расширяющей доступтоваропроизводителей для прямого участия в торгах, минуя посредников. Альтернативы Возможной альтернативой мог бы стать переход к осуществлениювсего областного государственного заказа через конкурсы, однако данныйподход является малореалистичным ввиду недостаточной развитостиэлектронных коммуникаций в области. Одновременно необходимо отметить,что реализация мелких заказов через систему конкурсов не толькозначительно затянет саму процедуру реализации заказа, но и существенноудорожает сам заказ за счет дополнительных расходов на организациюконкурсов. В рамках же реализации "Электронных торгов" издержки напроведение конкурсных процедур резко сокращаются, что говорит оперспективности данного направления. Оценка риска Основной риск проведения преобразований связан с отработкой самойсистемы проведения электронных конкурсов и торгов. Это, безусловно,требует дополнительного финансирования, а также разработки и внедренияопределенных гарантийных мер, поскольку большинство участников рынкауслуг, особенно из числа вновь образованных, не имеют кредитнойистории. 2.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (B) Нормативно-правовое обеспечение Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 09.05.2005 N49-ФЗ); Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред.от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениямиКонституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П); Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от12.10.2005 N 129-ФЗ); Федеральный закон от 15.08.96 N 115-ФЗ "О бюджетной классификацииРоссийской Федерации" (в ред. от 23.12.2004 N 174-ФЗ); "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровьяграждан" от 22.07.93 N 5487-1 (в ред. от 07.03.2005 N 15-ФЗ, сизменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от24.12.93 N 2288); постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения исоциального развития Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2004 N904); "Модель обеспечения качества услуг. ГОСТ Р 50691-94" (утвержденопостановлением Госстандарта Российской Федерации от 29.06.94 N 181); "Услуги населению, термины и определения. ГОСТ Р 50646-94"(утверждено постановлением Госстандарта Российской Федерации от21.02.94 N 34); "Общероссийский классификатор услуг населению" ОК 002-93 (ОКУН)(утверждено постановлением Госстандарта Российской Федерации от28.06.93 N 163) (в редакции от 01.07.2003); "Общероссийский классификатор видов экономической деятельности,продукции и услуг" ОК 004-93 (в редакции от 01.02.2002) (утвержденопостановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.08.93 N 17); постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместес Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерациив 2004 - 2006 годах, Положением о докладах о результатах и основныхнаправлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) (в ред.от 23.12.2004 N 838); постановление Правительства Российской Федерации от 21.01.2005 N36 "Об утверждении правил разработки, утверждения и введения вдействие государственных образовательных стандартов начальногопрофессионального, среднего профессионального, высшегопрофессионального и послевузовского профессионального образования"; постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 N239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализацииведомственных целевых программ"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.07.96 N1063-р "Социальные нормативы и нормы" (в ред. от 14.07.2001 N 942-р); Закон Амурской области от 08.07.2003 N 225-ОЗ) - утратил силу с18.08.2005; программа "Экономическое и социальное развитие Амурской областина 2004 - 2010 годы", утверждена постановлением губернатора области от16.12.2003 N 806 "О программе "Экономическое и социальное развитиеАмурской области на 2004 - 2010 годы"; "Концепция социально-экономического развития Амурской области на2005 - 2009 годы", утверждена постановлением областного Советанародных депутатов от 19.08.2005 N 5/275; постановление губернатора области от 31.05.2005 N 321 "О порядкеработы с областными целевыми программами"; постановление губернатора области от 09.11.2004 N 585 "О Планемероприятий администрации области по дальнейшему внедрению системыиндикативного управления на территории Амурской области на 2005 год"; постановление главы администрации области от 20.11.2003 N 731); постановление губернатора области от 15.08.2003 N 578 "Обутверждении Положения о разработке, экспертизе и реализации областныхцелевых программ" (в ред. от 05.10.2005 N 566); постановление губернатора области от 21.07.2005 N 436). 2.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемыхбюджетных услугах (B1) Анализ исходного состояния На протяжении последних лет в области велась последовательнаяработа по повышению качества предоставляемых бюджетных услуг. Всоответствии с программой "Экономическое и социальное развитиеАмурской области на 2004 - 2010 годы", утвержденной постановлениемгубернатора области от 16.12.2003 N 806, был поставлен рядкрупномасштабных задач, которые необходимо решить в социальной сфере.В реализации положений программы задействованы органы исполнительнойвласти области, обеспечивающие предоставление основных бюджетныхуслуг. Лучшие результаты были достигнуты в сфере здравоохранения засчет внедрения системы обязательного медицинского страхования,позволяющей предоставлять медицинские услуги индивидуально, втребуемом объеме и с гарантированным уровнем контроля. В связи с наличием ряда нестыковок между Федеральным законом "Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации", "Общероссийским классификатором услуг населению" иФедеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации"проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах былокрайне затруднено. Основой для подготовки данных о потребности в предоставляемыхбюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактическипредоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года,приведенных в дополнительной таблице B1, стали ежегодные отчеты овыполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетныхучреждениях. До настоящего момента они являются базовым источникомданных для формирования бюджетных заявок при подготовке проектаобластного бюджета на очередной финансовый год. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В соответствии с программой реформирования на первом этапепланируется завершение работ по проведению оценки потребности впредоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг)и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетныхгода с учетом ряда изменений, внесенных федеральным законодательствомв части определения предметов ведения органов государственной властисубъектов Российской Федерации. Одновременно планируется комплекс работ, связанных с разработкойи утверждением перечня бюджетных услуг, по которым долженпроизводиться учет потребности в их предоставлении, а также сразработкой и утверждением порядка проведения ежегодной оценкипотребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатовоценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Учитывая новизну и сложность данной проблемы, невозможностьпроведения качественных реформ одновременно во многих направлениях,перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала в нескольких"пилотных" отраслях: здравоохранении, образовании, культуре исоциальном обслуживании населения. В ходе работ необходимо определить перечень бюджетных услуг всоциальной сфере, выполнение которых закрепляется за областью в рамкахразграничения полномочий и предметов ведения между РоссийскойФедерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.Необходимо также разработать механизм прогнозирования потребности впредоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системыпланирования деятельности органов исполнительной власти попредоставлению бюджетных услуг. Очевидно, что основой для эффективного функционирования системыуправления бюджетными расходами должна стать система мониторингапредоставляемых бюджетных услуг. Это непосредственно связано сключевым моментом преобразований - увязыванием механизма планированияи предоставления бюджетных услуг с бюджетным процессом и составлениемперспективного финансового плана, а также определением подходов кстандартам качества предоставляемых бюджетных услуг. Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований,информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетныхуслуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будетпубликоваться в СМИ и сети Интернет. Планируемым результатом создания системы учета потребности впредоставляемых бюджетных услугах станет учет результатов оценкипотребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходовна очередной финансовый год. Альтернативы Альтернативы созданию системы учета потребности в предоставляемыхбюджетных услугах не существует, так как сама идеология учета вытекаетиз требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оценка риска Основной риск связан с большим объемом работы, связанной ссозданием отсутствующей сегодня системы отчетности по видам бюджетныхуслуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов. 2.2.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетныхуслуг (B2) Анализ исходного состояния Начатая администрацией области инвентаризация действующегозаконодательства с точки зрения наличия стандартов качествапредоставления бюджетных услуг, предварительные итоги которойприведены в дополнительной таблице B2, говорит об отсутствиистандартов качества по видам бюджетных услуг. Как показываетпредварительный анализ, действующие правовые акты в сферепредоставления бюджетных услуг говорят о контингентах, но не остандартах качества предоставляемых услуг. Это говорит о невостребованности до настоящего времениколичественных и качественных оценок предоставляемых бюджетных услуг,что не удивительно, поскольку существующие до настоящего времениподходы к планированию бюджетных расходов исходят из сложившейся сетибюджетных учреждений и соответственно затрат, необходимых для ихфункционирования. Расчеты по имеющейся бюджетной сети базируются наколичестве учреждений, числе служащих, категориях обслуживаемыхграждан. Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях, утвержденныена федеральном уровне, не отражают реального положения на местах.Большинством бюджетных учреждений используется распоряжениеПравительства Российской Федерации от 03.07.96 N 1063-р "Социальныенормативы и нормы" (в ред. от 14.07.2001 N 942-р), а также аналогичныеведомственные нормативные акты. В соответствии с пунктом 5.2.11 Положения о Министерствездравоохранения и социального развития Российской Федерации,утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от30.06.2004 N 321, статьей 38 Основ законодательства РоссийскойФедерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 N 5487-1 утвержденыстандарты медицинской и санаторно-курортной помощи больным сразличными заболеваниями (часть 1). Определенная работа по систематизации предоставляемых услуг всфере социального обслуживания граждан и определения качества ихпредоставления была проделана Госстандартом России. ПостановлениемГосстандарта Российской Федерации от 24.11.2003 N 327-ст былиутверждены перечень основных социальных услуг и их стандарты качества.Однако использование на практике данных стандартов весьмазатруднительно, в первую очередь, из-за отсутствия в нихколичественных оценок. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В соответствии с планом реализации программы реформирования напервом этапе планируются завершение комплекса работ по инвентаризациидействующего законодательства с точки зрения наличия стандартовкачества предоставления бюджетных услуг и разработка перечня бюджетныхуслуг. Учитывая, что в настоящее время как на федеральном, так и наобластном уровнях отсутствуют нормативные документы, однозначно иполно определяющие стандарты качества предоставления тех или иныхбюджетных услуг, в рамках реализации программы реформированияпланируется на основании проведенного анализа и сформированногоперечня бюджетных услуг разработать и законодательно утвердитьфинансовые нормативы и стандарты качества предоставления бюджетныхуслуг по видам бюджетных услуг в "пилотных" отраслях: культуре,образовании, здравоохранении, социальной политике. В этой связи предстоит объемная работа, связанная с определениемколичества потенциальных получателей бюджетных услуг, т.е. лиц,которым бюджетная услуга или ее элемент могут быть предоставлены.Кроме потенциальных получателей бюджетных услуг необходимо выделитьфактических получателей бюджетных услуг, т.е. лиц, которым бюджетнаяуслуга планируется к предоставлению в плановом периоде. Необходимотакже определить себестоимость бюджетных услуг и выявить факторы,влияющие на ее величину в зависимости от места предоставления. Выделение групп потенциальных получателей направлено на болееточное определение потребности в бюджетной услуге на плановый год иплановые кварталы, что способствует более точному планированиюрасходов органов исполнительной власти и бюджета в целом. Количество потенциальных получателей должно использоваться прирасчетах показателей эффективности деятельности бюджетных учрежденийсовместно с прочими показателями. При расчете количества фактических получателей бюджетной услугидолжна учитываться пропускная способность поставщиков бюджетных услуг,количество населения, проживающего на территории, обслуживаемойпоставщиком бюджетных услуг. Для определения численности получателей бюджетных услугпредставляется целесообразным использовать различные инструменты иметоды статистического исследования, в том числе: исследование статистических и отчетных данных; прогнозирование численности категорий и групп получателейбюджетных услуг. В этой связи целесообразно использовать такие понятия, как "всенаселение области" и "узкий контингент". Понятие "все населениеобласти" может применяться в случаях, когда услуга носит массовыйхарактер (зрелищные мероприятия, массовые гуляния и им аналогичные)либо не имеет существенных ограничений по получателю (например,обслуживание в библиотечных и музейных учреждениях). Выделение группы"узкий контингент" направлено на обозначение того, что эта услуга илиее элемент направлены не на все население (например, лечениеспецифических заболеваний - ВИЧ, туберкулез). Также в эту группу могутбыть включены услуги по социальной защите, поскольку они в основномнаправлены на узкие группы населения. В силу того, что статистические наблюдения по многим отрасляморганами государственной статистики не ведутся, ряд количественныхпараметров бюджетных услуг может быть определен только экспертнымпутем при участии сотрудников отраслевых департаментов администрацииобласти и подведомственных им учреждений. После разработки стандартов качества и мониторингапредоставляемых бюджетных услуг планируется утверждение порядка оценкисоответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услугстандартам. Одновременно в СМИ и сети Интернет будет представленаинформация не только о ходе разработки стандартов качества, но иосуществлена публикация самих стандартов предоставления бюджетныхуслуг. Альтернативы Альтернативой для разработки региональных стандартов качествапредоставления бюджетных услуг может стать принятие на федеральномуровне общероссийских стандартов качества предоставления бюджетныхуслуг. Оценка риска Основной риск связан с отсутствием статистических данных инеобходимостью построения всей системы учета бюджетных услуг ифакторов, влияющих на качество предоставления данных услуг.Определенный риск также связан с незаинтересованностью организаций,предоставляющих бюджетные услуги, в разработке стандартов качества икритериев по их оценке. 2.2.3. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов(B3) Анализ исходного состояния Система индикативного управления экономикой на территории областивводится с 2003 года (постановлением главы администрации области отот 20.11.2003 N731) утвержден план мероприятий администрации области по подготовке квведению системы индикативного управления экономикой области на 2003год). В целях дальнейшего внедрения системы индикативного управления натерритории области принято постановление губернатора области от09.11.2004 N 585 "О Плане мероприятий администрации области подальнейшему внедрению системы индикативного управления на территорииАмурской области на 2005 год". В 2005 году администрацией области проведена оценка функций изадач ряда департаментов и подведомственных им учреждений в разрезе"пилотных" отраслей. Результаты данной оценки приведены вдополнительной таблице B3. В соответствии с пунктом 1.2 плана мероприятий по дальнейшемувнедрению системы индикативного управления на территории областидепартаменту экономического развития и внешних связей администрацииобласти и другим структурным подразделениям администрации областипоручено провести анализ существующих функций органов исполнительнойвласти области, а также классифицировать их по видам. Во исполнениеданного пункта департаментом экономического развития и внешних связейадминистрации области разработан проект постановления губернатораобласти "Об утверждении кодификатора функций органов исполнительнойвласти области". На стадии согласования данного проекта постановленияполучены замечания со стороны финансового департамента администрацииобласти, которые требуют серьезной проработки. Данная проблемаобсуждалась на совещании по итогам работы структурных подразделенийадминистрации области по введению системы индикативного управления запервое полугодие 2005 года, которое состоялось 31 августа 2005 года; врезультате обсуждения принято решение о создании межведомственнойкомиссии по разработке кодификатора функций, установлению сроковразработки программ деятельности по каждому структурномуподразделению. По ряду департаментов уже действуют количественные показатели ихдеятельности. Так, в частности, в соответствии с постановлениемгубернатора области от 13.08.2004 N 472) данный департамент являетсяразработчиком и исполнителем областных целевых программ "Обеспечениежильем молодых семей на 2003 - 2010 годы" и "Переселение граждан изветхого и аварийного жилищного фонда в Амурской области на 2003 - 2010годы". План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа программы реформированияпланируется закончить работы, связанные с оценкой функций и задачведомств области, а также с разработкой кодификатора функцийисполнительной власти, определением и утверждением требуемыхколичественных показателей для оценки результатов осуществленияфункций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетныхсредств. Это потребует не только сформулировать функции и задачи органовисполнительной власти области, оказывающих бюджетные услуги населению,но и сформулировать критерии результативности деятельности как органовисполнительной власти области, так критерии оценки результативностидеятельности бюджетных учреждений, входящих в сеть органовисполнительной власти, непосредственно ответственных за предоставлениебюджетных услуг. После доработки кодификатора функций исполнительной властиобласти следующим этапом внедрения системы индикативного управления натерритории области будет переход к формированию ведомственных целевыхпрограмм как утвержденный (планируемый к утверждению) либо выделяемыйв аналитических целях субъектом бюджетного планирования комплексмероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленныхна решение конкретной тактической задачи субъекта бюджетногопланирования. Утверждение порядка разработки, утверждения и реализацииведомственных целевых программ планируется осуществить постановлениемгубернатора области на втором этапе реализации программыреформирования после разработки реестра индикаторов результативностиисполнения ведомственных целевых программ и расходов бюджета области ипорядка корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средствисходя из уровня достижения результатов. В СМИ и сети Интернет планируется осуществлять публикациюинформации о ходе всех этапов работ, связанных с разработкой положенийо ведомственных целевых программах, индикаторах оценкирезультативности и планируемых результатов, а также порядкакорректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя изуровня достижения результатов. После разработки и принятия целевыхпрограмм они будут размещены на официальном сайте администрацииобласти в сети Интернет. Альтернативы Переход к планированию бюджетных расходов, опирающемуся наиндикативные методы управления и ведомственные целевые программы,предопределяет безальтернативность разработки ведомственных целевыхпрограмм, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно,необходимость разработки и утверждения реестра индикатороврезультативности исполнения ведомственных целевых программ и расходовбюджета области и порядка корректировки предоставляемых ведомствамбюджетных средств исходя из уровня достижения результатов. Одной из основ для разработки ведомственных целевых программмогут стать областные целевые программы, принимаемые по конкретнымотраслям и сопровождаемые соответствующими структурнымиподразделениями администрации области. Конкретные показателирезультативности и эффективности реализации, присутствующие вобластных целевых программах, будут включены в систему показателейдеятельности структурных подразделений и в некоторой степени определятнаправление этой деятельности. Оценка риска Основной риск связан со сложностью определения оптимизированногонабора объективных критериев и индикаторов оценки деятельностисубъектов бюджетного планирования. Это, в первую очередь, касаетсяорганов государственной власти, не перешедших на индикативные методыуправления и стимулирования деятельности, в силу чего возможновозникновение жесткого сопротивления бюрократии проводимымпреобразованиям, преодолеть которое возможно только используяадминистративный ресурс. 2.2.4. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений (B4) Анализ исходного состояния Существующая система бюджетного планирования, основы которойопределены на федеральном уровне как Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации, так и иными подзаконными нормативными актами, непредполагает наличия у бюджетных учреждений права на самостоятельноераспоряжение бюджетными средствами. Сложившаяся практика жесткого постатейного планирования бюджетныхрасходов субъектов бюджетного планирования (бюджетных учреждений),продиктованная необходимостью контроля за целевым использованиембюджетных средств, полностью лишает бюджетные учреждения возможностиоперативного маневра перераспределения бюджетного финансирования вслучае возникновения непредвиденных ситуаций. Как следствие,отсутствие у бюджетных учреждений права по самостоятельномураспоряжению бюджетными средствами вызывает дополнительные издержки,связанные с неэффективным использованием бюджетных средств, срывыработ и услуг, неустойки. Расчет оценки финансовых издержек отсутствия права посамостоятельному распоряжению бюджетными средствами (ОФИ) проводилсяпо формуле: Чдн Пср ОФИ = ОБА x ---- x -----, 365 100 где: ОБА - объем передвижки бюджетных ассигнований (тыс. руб.); Пср - среднегодовая ставка рефинансирования Банка России (%); Чдн - число дней рассмотрения заявки на передвижку (единиц). Данные по оценке финансовых издержек отсутствия правасамостоятельного распоряжения бюджетными средствами главныхраспорядителей бюджетных средств приведены в дополнительной таблицеB4, однако говорить о полноценном анализе не представляется возможнымввиду отсутствия данных в разрезе подведомственных учреждений. Общийобъем финансовых издержек по главным распорядителям бюджетных средствсоставил:-----------------------------------T---------T---------T---------|| |2003 год |2004 год |2005 год |+----------------------------------+---------+---------+---------+|Объем финансовых издержек |376,61 |346,38 |280,20 ||(тыс. рублей) | | | |L----------------------------------+---------+---------+---------- Существующая практика обязательного согласования с финансовымдепартаментом администрации области вопросов, связанных сперераспределением бюджетных ассигнований между основными статьямиэкономической классификации расходов, не только лишает бюджетныеучреждения стимулов к интенсификации труда и сокращению издержек, новедет к прямым финансовым издержкам, обусловленным длительностьюпроцедуры рассмотрения и принятия решения об изменении статейфинансирования. Введение критериев оценки деятельности субъектов бюджетногопланирования при условии снятия ограничений в федеральномзаконодательстве позволит создать принципиально новый механизмконтроля за целевым и эффективным использованием выделенногофинансирования и в перспективе позволит расширить самостоятельностьбюджетных учреждений. Номенклатура, требования к результатам иколичественные показатели услуг приведены в дополнительной таблицеB4-1. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В ходе реализации программы реформирования планируется провестиоценку финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права посамостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последнихотчетных года в разрезе "пилотных" отраслей. Это связано с новизной данного направления реформирования,отсутствием практики учета финансовых издержек и предстоящим большимобъемом статистических и аналитических работ. Проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений ввопросах управления бюджетными средствами тесно связана с проблемойразработки перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровнякачества услуг и получаемого конечного результата. Учреждение, выступающее как поставщик бюджетной услуги, имеетутвержденный план по достижению количественных результатов и бюджетныйплан по расходам. И для того чтобы обязанности руководителя учреждениясоответствовали его возможностям по выполнению заданных показателей,ему необходимо иметь возможность оперативного управления расходамипредприятия. Именно руководитель несет ответственность за достижениезаданного результата с использованием определенного количествафинансовых и иных ресурсов. После разработки критериев оценки деятельности бюджетныхучреждений необходимо разработать и утвердить методику оценкивыполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов. После разработки и внедрения критериев оценки деятельности поконечному результату представляется целесообразным предоставитьбюджетным учреждениям относительную свободу по самостоятельномураспоряжению бюджетными средствами, выделяемыми им из областногобюджета. Таким образом, после утверждения основных требований крезультатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартамикачества предоставления бюджетных услуг им может быть предоставленаотносительная свобода и право самостоятельного распоряженияполученными бюджетными средствами в части изменения формы и сроковпредоставления бюджетных средств. Некоторая дополнительнаясамостоятельность руководителям бюджетных учреждений будет обеспеченатакже за счет укрупнения бюджетной (экономической и функциональной)классификации расходов. Учитывая новизну проводимых преобразований, особую значимостьприобретает информация, размещаемая в СМИ и сети Интернет напериодической основе, о результатах выполнения бюджетными учреждениямиустановленных требований и критериев. Альтернативы Как возможный вариант отработки повышения самостоятельностибюджетных учреждений может стать предоставление больших прав главнымраспорядителям в лице департаментов и управлений администрацииобласти, имеющих подведомственную бюджетную сеть. Примером свободного распоряжения средствами служитнегосударственная организация, в силу чего альтернативойпредоставления права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетнымисредствами является перевод данных бюджетных учреждений внегосударственную форму собственности и размещение государственногосоциального заказа на конкурсной основе. Оценка риска Учитывая социальную значимость некоторых видов расходов,предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствамине должно распространяться на статьи расходов, связанные с оплатойтруда и отчислениями во внебюджетные фонды, а также оплатойкоммунальных услуг бюджетных учреждений. Другая группа риска связана с недостаточно высоким уровнемфинансового менеджмента на уровне бюджетного учреждения и, какследствие, высокой вероятностью финансовых злоупотреблений инакопления долговых обязательств. В настоящее время в условиях действующего федеральногозаконодательства и жестких бюджетных ограничений, установленныхБюджетным кодексом Российской Федерации и Министерством финансовРоссийской Федерации, сложно прогнозировать возможность и вероятностькакого-либо практического решения по вопросу финансовойсамостоятельности бюджетных учреждений. Сложившаяся структура расходовв бюджетных учреждениях также не предполагает наличия заметныхфинансовых ресурсов, доступных для перераспределения. Поэтому мероприятия по внесению изменений в региональноезаконодательство с целью расширения полномочий руководителейучреждений по оперативному управлению бюджетными средствами могут бытьреализованы лишь после определенной либерализации бюджетного процессасо стороны федерального законодателя. Перспективный финансовый план в соответствии со ст. 174Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит данные о прогнозныхвозможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечениюгосударственных или муниципальных заимствований и финансированиюосновных расходов бюджета. В связи с этим необходимо закрепитьБюджетным кодексом Российской Федерации положения об утверждениисоответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ порядкаразработки перспективного финансового плана, определяющего его формат,процедуры пересмотра его параметров и использования их приформировании проекта бюджета, выработке приоритетов, целей ипланирования результатов бюджетной политики. 2.2.5. Использование среднесрочного финансового планирования (B5) Анализ исходного состояния Базисом перехода к среднесрочному финансовому планированию служатпрограмма "Экономическое и социальное развитие Амурской области на2004 - 2010 годы", утвержденная постановлением губернатора области от16.12.2003 N 806, и "Концепция социально-экономического развитияАмурской области на 2005 - 2009 годы", утвержденная постановлениемобластного Совета народных депутатов от 19.08.2005 N 5/275. Однакопереход к среднесрочному финансовому планированию ранее былпрактически невозможен из-за нестабильности бюджетного и налоговогозаконодательства, ежегодного перераспределения доходных и расходныхобязательств между уровнями бюджетной системы. Лишь в 2005 году после закрепления за каждым уровнем бюджетнойсистемы Российской Федерации на постоянной основе соответствующихдоходных и расходных обязательств финансовый департамент администрацииобласти приступил к разработке среднесрочного финансового плана. До 2005 года совокупные отклонения показателей бюджета отзапланированного значения составили:-----------------------T---------T--------T--------T-------------|| |2002 год |2003 год|2004 год| 2005 год || | | | |(I полугодие)|+----------------------+---------+--------+--------+-------------+|Отклонения показателя |- 70361 |138522 |518465 |147468 ||от запланированного | | | | ||значения (тыс. рублей)| | | | |L----------------------+---------+--------+--------+-------------- Проведенная оценка и анализ причин отклонений утвержденных на годдоходов и расходов областного бюджета и макроэкономических параметровот фактических, в том числе по отдельным статьям бюджетнойклассификации, приведенным в дополнительной таблице B5 за последниетри отчетных года, показывают, что основными причинами такихотклонений являются: сокращение объемов выпуска товарной продукции отдельнымитоваропроизводителями по сравнению с запланированными объемами; невозможность и непредсказуемость точной оценки объемовпоступления от отдельных налогов; возникновение новых расходных обязательств, в том числевозникающих в связи с изменениями федерального законодательства; низкая собираемость отдельных видов налогов; изменение конъюнктуры на рынке. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. В ходе реализации программы реформирования необходимо выполнитьцелый комплекс работ, гарантирующих достижение поставленных целей: в первоочередном порядке разработать и утвердить системупоказателей среднесрочного финансового плана по субъектам бюджетногопланирования; разработать и утвердить положение о подготовке докладов орезультатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетногопланирования; разработать и утвердить порядок обязательного учета показателейсреднесрочного финансового плана при подготовке закона о бюджете наочередной финансовый год. В целях выработки согласованных позиций и обеспечениясогласования планов социально-экономического развития и среднесрочногофинансового плана представляется целесообразным: разработать и утвердить положение о бюджетной комиссииадминистрации области по бюджетным проектировкам в предстоящем году ина среднесрочную перспективу; разработать и утвердить методики формирования среднесрочногофинансового плана, включающие положения об утверждении финансовогоплана на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного впредыдущем финансовом году; подготовить и внести соответствующие изменения в Закон Амурскойобласти от 08.07.2003 N 225-ОЗ) в части законодательного закрепленияпроцедур среднесрочного финансового планирования. Публичность бюджетного процесса является залогом стабильностифинансово-бюджетной политики, проводимой администрацией области, всилу чего все работы, связанные с разработкой среднесрочногофинансового плана, найдут свое отражение в СМИ и сети Интернет, где наофициальном сайте администрации области будут опубликованы не толькосреднесрочный финансовый план и объем долга, но также показателидоходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации(функциональной, экономической и ведомственной). Альтернативы Альтернативой среднесрочному финансовому плану может статьразработка и принятие областного бюджета на три года с последующейкорректировкой третьего года по итогам исполнения бюджета за отчетныйфинансовый год. Оценка риска Основной риск связан с непредсказуемостью действий федеральнойвласти и отсутствием внятной федеральной политики региональногоразвития. Переход к среднесрочному финансовому планированию необходимоосуществлять и на уровне муниципальных образований, находящихся встадии реформирования и неспособных сегодня перейти в полном объеме ксреднесрочному планированию. Возможным выходом может стать подготовка рекомендаций главаммуниципальных образований о разработке необходимых индикаторов иположений о подготовке докладов о результатах и основных направленияхдеятельности субъектов бюджетного планирования муниципальногообразования, методик формирования среднесрочного финансового плана ипорядка обязательного учета результатов планирования при подготовкезакона о бюджете муниципального образования на очередной финансовыйгод. 2.3. Административная реформа (C) Нормативно-правовое обеспечение Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 N 79-ФЗ "Огосударственной гражданской службе Российской Федерации"; Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112 "Оконкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданскойслужбы Российской Федерации"; Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 110 "Опроведении аттестации государственных гражданских служащих РоссийскойФедерации"; Указ Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 111 "Опорядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскимислужащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений(профессионального уровня)"; Закон Амурской области от 14.03.2005 N 448-ОЗ); Закон Амурской области 30.05.2005 N 8-ОЗ); Закон Амурской области от 10.02.2005 N 436-ОЗ "О классных чинахгосударственной гражданской службы области"; Закон Амурской области от 24.06.2005 N 19-ОЗ "О внесенииизменений в Закон Амурской области "О классных чинах государственнойгражданской службы области"; Закон Амурской области от 27.05.2005 N 3-ОЗ "О признанииутратившими силу отдельных законов Амурской области"; Закон Амурской области от 28.06.2005 N 22-ОЗ "О квалификационныхтребованиях к должностям государственной гражданской службы области"; Закон Амурской области от 27.12.2002 N 168-ОЗ); постановление главы администрации области от 10.03.98 N 41-к"Положение о подготовке, переподготовке и повышении квалификацииработников государственной гражданской службы области при академиях иобразовательных учреждениях Российской Федерации"; постановление губернатора области от 27.05.2005 N317); распоряжение главы администрации области от 26.11.2002 N 1053-р"О комиссии по административной реформе"; распоряжение главы администрации области от 10.01.2003 N 12-р "Обизменении состава комиссии по административной реформе"; распоряжение губернатора области от 18.07.2005 N 223-к"Рекомендации по ведению кадровой работы в структурных подразделенияхадминистрации области". 2.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещениегосударственных гражданских должностей (C1) Анализ исходного состояния Соответствие государственных гражданских служащих замещаемымдолжностям государственной гражданской службы области определяетсяФедеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственнойгражданской службе Российской Федерации" и Законом Амурской области от28.08.2005 N 22-ОЗ "О квалификационных требованиях к должностямгосударственной гражданской службы области". Требования кпрофессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнениядолжностных обязанностей, устанавливаются нормативным актомструктурного подразделения администрации области с учетом его задач ифункций и включаются в должностной регламент государственногогражданского служащего области. Кадровые службы и (или) конкурсные комиссии структурныхподразделений администрации области производят оценку уровняпрофессионального образования, стажа гражданской службы(государственной службы иных видов) или стажа (опыта) работы поспециальности, профессиональных знаний и навыков кандидата,претендующего на замещение вакантной должности государственнойгражданской службы области в соответствии с квалификационнымитребованиями, предъявляемыми для замещения данной вакантной должности. Данные оценки основных требований к отдельным направлениям идолжностям государственной гражданской службы приведены вдополнительной таблице C1. Как следует из приведенной ниже таблицы,доля назначений, проведенных через процедуру открытого конкурса,неуклонно растет. Если в 2004 году она составляла 15,89%, то в 2005году - 36,84%. В разрезе структурных подразделений администрацииобласти - аппарата губернатора области - это соотношение в 2004 годусоставляло 18,80% - 5,56%, а в 2005 году - 40,00% - 18,18%.-----------------------------------T--------------------------T--------------------------|| | 2004 год | 2005 год || +--------------T-----------+--------------T-----------+| |в структурных |в аппарате |в структурных |в аппарате || |подразделениях|губернатора|подразделениях|губернатора|| | | области | | области |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|Количество назначений на вакантные|133 |18 |65 |11 ||должности | | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|из них | | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|количество назначений, проведенных|25 |1 |26 |2 ||через процедуру открытого конкурса| | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|из них | | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|количество конкурсов, проведенных |23 |1 |26 |2 ||через СМИ и сеть Интернет | | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|Доля конкурсов, проведенных через |18,80% |5,56% |40,00% |18,18% ||СМИ и сеть Интернет (%) | | | | |+----------------------------------+--------------+-----------+--------------+-----------+|Общая доля конкурсов, проведенных |15,89% |36,84% ||через СМИ и сеть Интернет (%) | | |L----------------------------------+--------------------------+--------------------------- Поступление граждан на государственную гражданскую службу областидля замещения должностей государственной гражданской службы областиили замещения государственным гражданским служащим другой должностигосударственной гражданской службы области осуществляется из кадровогорезерва, сформированного на конкурсной основе, или по результатампроведения конкурса на замещение вакантной должности в соответствии сФедеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственнойгражданской службе Российской Федерации" и Рекомендациями по ведениюкадровой работы в структурных подразделениях администрации области,утвержденными распоряжением губернатора области от 18.08.2005 N 223-к. Отдельного нормативного правового акта, вводящего запрет в частиназначения на должности государственной гражданской службы области вобход конкурсных процедур, в области нет в связи с тем, чтоФедеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственнойгражданской службе Российской Федерации" и Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещениевакантной должности государственной гражданской службы РоссийскойФедерации" определены должности государственной гражданской службы,которые не могут быть замещены по конкурсу. Все процедуры определяютсядействующим федеральным законодательством. Порядок и условия проведения конкурсов на замещение вакантныхдолжностей государственной гражданской службы в структурныхподразделениях администрации области определяются Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 01.02.2005 N 112 "О конкурсе на замещениевакантной должности государственной гражданской службы РоссийскойФедерации". Порядок проведения аттестации государственных гражданскихслужащих области в структурных подразделениях администрации областиопределяется Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "Огосударственной гражданской службе Российской Федерации", УказомПрезидента Российской Федерации от 01.02.2005 N 110 "О проведенииаттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации". Аттестация проводится в целях определения соответствиягосударственных гражданских служащих области замещаемым должностямгражданской службы на основе оценки их профессиональной служебнойдеятельности. Аттестация проводится один раз в три года. Ранее действовавший Закон Амурской области от 27.05.2005 N 3-ОЗ "О признании утратившимисилу отдельных законов Амурской области". Для проведения аттестации государственных гражданских служащихобласти по решению представителя нанимателя издается правовой актструктурного подразделения администрации области и формируетсяаттестационная комиссия, в которую включаются представители научных иобразовательных учреждений, других организаций в качестве независимыхэкспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четвертиот общего числа членов аттестационной комиссии. В СМИ (не менее чем в одном периодическом печатном издании) исети Интернет размещаются объявления о проведении конкурса назамещение вакантной должности государственной гражданской службыобласти. В информации, размещаемой на сайте администрации области,указываются наименование вакантной должности, требования,предъявляемые к кандидату, условия прохождения гражданской службы,условия проведения конкурса, контактная информация, а также результатыпроведения конкурса. Перечень вакантных должностей государственной гражданской службыобласти в СМИ и сети Интернет не размещается. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. В ходе реализации программы реформирования планируется закрепитьдостигнутые результаты и привести действующую нормативно-правовую базуобласти в соответствие федеральному законодательству в частиприменения конкурсных процедур при назначении на должностигосударственной гражданской службы области. Повышение эффективности деятельности органов государственнойвласти непосредственно связано с формированием кадрового резерва изчисла высококвалифицированных специалистов. Как было показано выше, в области проводится обязательнаяаттестация государственных гражданских служащих области не реже чемраз в три года. В рамках реализации программы реформированияпланируется более широко использовать независимых экспертов, уточнитьсостав и статус аттестационных комиссий. В целях обеспечения публичности проводимой административнойреформы планируется размещать в СМИ информацию о ходе реформ, а в сетиИнтернет - перечень вакансий, условий проведения и результатовконкурсов. Проведение данных мероприятий позволит перейти кформированию резерва исключительно на конкурсной основе, что обеспечитконкурсный отбор при назначении специалистов на вакантные должностигосударственной гражданской службы области. Альтернативы Существующая практика назначения на должности государственнойгражданской службы исходя из субъективной оценки руководителемличностных качеств претендента ведет к снижению авторитетагосударственной гражданской службы. Повышения эффективностидеятельности органов государственной власти невозможно достичь безпривлечения на государственную гражданскую службувысококвалифицированных специалистов, что возможно сделать только наконкурсной основе. Поэтому альтернативой прямому конкурсному отборуможет стать конкурсный отбор в кадровый резерв как из лиц, замещающихдолжности государственной гражданской службы, так и из лиц, ненаходящихся на государственной гражданской службе, что предусмотренофедеральным законодательством. Данный подход более предпочтителен,поскольку позволяет иметь оперативный резерв для назначений назамещаемые должности государственной гражданской службы. Кроме того,нахождение в кадровом резерве является существенным стимулом для лиц,замещающих должности государственной гражданской службы, формируетздоровый карьеризм. Оценка риска Основной риск связан со сложностью формирования кадрового резерваиз числа высококвалифицированных специалистов, уже работающих внегосударственных структурах. Их переход на государственнуюгражданскую службу, как правило, невозможен из-за низкого размераденежного содержания. 2.3.2. Повышение квалификации государственных гражданскихслужащих на регулярной основе (C2) Анализ исходного состояния Повышение эффективности деятельности органов государственнойвласти невозможно без наличия высококвалифицированных кадров. Какпоказал анализ, основными сферами деятельности государственныхгражданских служащих области, требующих принятия мер по повышениюквалификации, являются экономическая, юридическая и финансовая. Вданных сферах наиболее часто происходят организационно-правовыеизменения. С учетом проводимого анализа формируются учебные планыкурсов повышения квалификации, учитывающие специфику и направленияработы государственных гражданских служащих (дополнительная таблицаC2). До 2005 года государственные гражданские служащие областипроходили повышение квалификации не реже одно раза в 4 - 5 летсогласно Положению о подготовке, переподготовке и повышенииквалификации работников государственной гражданской службы области приакадемиях и образовательных учреждениях Российской Федерации,утвержденному постановлением главы администрации области от 10.03.98 N41-к. С указанной периодичностью были организованы и проведены курсыповышения квалификации для руководителей и специалистов структурныхподразделений администрации области, резерва кадров на замещениедолжностей государственной гражданской службы области. С текущего годаповышение квалификации будет организовано в соответствии со статьей 62Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2004 N 79-ФЗ "Огосударственной гражданской службе Российской Федерации",устанавливающей, что повышение квалификации государственныхгражданских служащих области будет проводиться не реже одного раза втри года. Утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения приповышении квалификации государственных служащих на очереднойфинансовый год проводится в администрации области при формированиипроекта закона об областном бюджете. Ежегодно в августе подводятся итоги прошедшего учебного года иформируются планы на будущий учебный год. Формируется государственныйцелевой заказ на профессиональную переподготовку и повышениеквалификации государственных гражданских служащих области в Российскойакадемии государственной службы и подведомственных ей учебныхзаведениях, одним из которых является Дальневосточная академиягосударственной службы (г. Хабаровск). С 2003 года государственныегражданские служащие структурных подразделений администрации областипроходят профессиональную переподготовку по специальностям"Государственное и муниципальное управление" и "Финансы и кредит" вАмурском государственном университете. Кроме того, большойпопулярностью среди государственных гражданских служащих областипользуются курсы повышения квалификации при администрации области,проводимые совместно с Дальневосточной академией государственнойслужбы. Перечень основных сфер деятельности государственных служащих,требующих регулярного повышения квалификации, приведен вдополнительной таблице C2. За прошедший учебный год по данной формеобучения повысил свою квалификацию 101 служащий администрации области,или 9,3% от общей численности сотрудников. В рамках формирования государственного целевого заказа наряду ситогами и планами обучения кадров составляются примерные сметырасходов: на организацию и проведение областных курсов и семинаровповышения квалификации государственных гражданских и муниципальныхслужащих области и на подготовку, профессиональную переподготовку иповышение квалификации руководителей и специалистов аппаратагубернатора области на очередной год (подобные сметы рекомендованосоставлять всем структурным подразделениям администрации области). Работа по повышению квалификации государственных гражданскихслужащих в области организована на постоянной основе. Как видно изпредставленной дополнительной таблицы C2 (с учетом того, что курсыповышения квалификации сотрудники проходили раз в 4 - 5 лет), применяяметодику пересчета, в 2004 году курсы повышения квалификации прошли38,8%, а в 2005 году - 42,3%, к 2006 году эта доля превысит 50%. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. В рамках реализации программы реформирования планируетсярасширить перечень направлений повышения квалификации и переподготовкикадров по наиболее востребованным направлениям и сферам деятельностигосударственных служащих. Ряд дополнительных направлений повышенияквалификации будет сформирован уже на первом этапе реализациипрограммы реформирования и опубликован в СМИ и сети Интернет. Проведение данных мероприятий позволит обеспечить к 2007 годуорганизацию и проведение курсов повышения квалификации не реже чем разв три года. Альтернативы Учитывая, что административная реформа направлена на повышениеэффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификациии профессиональному росту государственных гражданских служащихальтернативы нет. Оценка риска Задача повышения квалификации и профессионального роста можетстолкнуться с проблемой недостаточной профессиональной подготовки какгосударственных гражданских, так и муниципальных служащих. Учитываямасштабные реформы, проводимые в сфере местного самоуправления, дляисключения возникновения возможных конфликтов, возникающих междуорганами государственной власти и органами местного самоуправленияиз-за разного уровня профессиональной подготовки, представляетсяцелесообразным ввести обязательную профессиональную переподготовкулиц, впервые назначенных на руководящие должности в органах местногосамоуправления. Однако решение данной задачи потребует дополнительногофинансирования и расширения сети образовательных учреждений,осуществляющих подготовку и переподготовку кадров. 2.4. Реформирование государственного сектора экономики (D) Нормативно-правовое обеспечение Закон Амурской области от 30.12.2004 N 399-ОЗ "О мерах социальнойподдержки отдельных категорий граждан в Амурской области" (в ред. от20.06.2005 N 10-ОЗ); Закон Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ); Закон Амурской области от 01.09.2005 N39-ОЗ); Закон Амурской области от 28.11.2003 N 263-ОЗ "О порядке иусловиях предоставления льгот по налогам и сборам в Амурской области"; Закон Амурской области от 24.06.2005N 20-ОЗ); Закон Амурской области 23.09.2005 N 63-ОЗ); постановление губернатора области от 05.05.2005 N 261 "Обутверждении порядка финансирования на частичное возмещение расходов пообеспечению равной доступности транспортных услуг для отдельныхкатегорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относитсяк ведению Российской Федерации" (в ред. от 01.08.2005 N 445); постановление губернатора области от 15.03.2005 N 131 "О перечнедолжностей педагогических и руководящих (имеющих педагогическуюнагрузку) работников (специалистов) государственных и муниципальныхобразовательных учреждений, проживающих и работающих в сельскойместности, поселках городского типа (рабочих поселках), имеющих правона социальную поддержку по оплате жилья и коммунальных услуг"; постановление главы администрации области от 10.02.2005 N 63); постановление губернатора области 11.05.2005 N 265); постановление главы администрации области 12.02.2002 N 102 "Об областных стандартах перехода на новую системуоплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год"; постановление губернатора области 15.04.2005 N 217); постановление губернатора области от 30.12.2003 N 842 "Обобластных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год"; постановление губернатора области от 26.10.2004 N 576 "Обобластных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядкевозмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год"; распоряжение губернатора области от 17.03.2005 N 178-р "О планемероприятий по замене льгот денежными выплатами"; распоряжение губернатора области от 14.05.2005 N 335-р "Овнесении изменений в распоряжение губернатора области от 17.03.2005 N178-р"; распоряжение губернатора области от 27.05.2005 N 375-р "Опредоставлении государственной гарантии средствами областногобюджета". 2.4.1. Сокращение бюджетных средств, предоставляемыхнегосударственным организациям (D1) Анализ исходного состояния Вопросам реформирования государственного сектора экономики исокращения объемов бюджетных средств, предоставляемыхнегосударственным организациям, в области уделяется особое внимание. Впервую очередь это касается утверждения четкой регламентации порядка иусловий предоставления бюджетных средств из областного бюджетанегосударственным организациям в виде бюджетных кредитов, гарантий,налоговых льгот и в виде субсидирования налоговых ставок. Предоставление бюджетных кредитов за счет средств областногобюджета осуществляется в соответствии с требованиями, предусмотреннымистатьями 76 и 77 Бюджетного кодекса Российской Федерации и законами обобластном бюджете на очередной финансовый год. Статьей 20 Закона Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ)установлено, что бюджетные кредиты могут быть предоставленыпредприятиям и организациям, не являющимся государственными унитарнымипредприятиями, на возвратной и возмездной основах только подбанковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе ввиде акций, иных ценных бумаг, паев в размере 100% предоставляемыхкредитов с учетом начисленных по ним процентов при соблюденииследующих условий: отсутствие у заемщика, а также его поручителей (гарантов)просроченной задолженности по обязательным платежам в областной бюджети в бюджеты государственных внебюджетных фондов, а такженеурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленнымадминистрацией области; предоставление заемщиком обеспечения обязательств по возвратукредитов в соответствии с пунктом 3 статьи 76 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации. Обеспечение обязательства должно иметь высокуюстепень ликвидности. Статьей 22 названного Закона установлено, что бюджетноекредитование сезонных затрат в сельском хозяйстве осуществляется впределах утвержденных ассигнований с уплатой процентов в размере 1/3ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,действующей в период пользования указанными средствами. Здесь жеустановлено, что бюджетный кредит предоставляется государственномузаказчику для обеспечения сельских товаропроизводителейтоварно-материальными ресурсами, необходимыми для проведения в 2005году полевых работ. Статья 23 названного Закона устанавливает не только лимитпредоставления отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов по уплатеналогов и сборов, предоставляемых в пределах финансового года, но иустанавливает основания их предоставления: причинение этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия,технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; задержка этому лицу финансирования из областного бюджета илиоплаты выполненного этим лицом государственного заказа; угроза банкротства этого лица в случае единовременной выплаты имналога - с взиманием платы за пользование бюджетными средствами вразмере 1/2 ставки рефинансирования Центрального банка РоссийскойФедерации, действующей в период отсрочки или рассрочки; если имущественное положение физического лица исключаетвозможность единовременной уплаты налога - с взиманием платы запользование бюджетными средствами в размере 1/2 ставкирефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующейв период отсрочки или рассрочки; если производство и (или) реализация товаров, работ или услуглицом носят сезонный характер - с взиманием платы за пользованиебюджетными средствами в размере 1/2 ставки рефинансированияЦентрального банка Российской Федерации, действующей в период отсрочкиили рассрочки. Перечень отраслей и видов деятельности, имеющихсезонный характер, утвержден постановлением Правительства РоссийскойФедерации от 06.04.99 N 382 "О перечнях сезонных отраслей и видовдеятельности, применяемых для целей налогообложения" (с дополнениямиот 04.09.2001, от 17.10.2003). Налоговый кредит может быть предоставлен налогоплательщику приналичии следующих оснований: причинение этому лицу ущерба в результате стихийного бедствия,технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы; задержка этому лицу финансирования из областного бюджета илиоплата выполненного этим лицом государственного заказа; угроза банкротства этого лица в случае единовременной выплаты имналога - с взиманием платы за пользование средствами в размере ставкирефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующейв период договора о налоговом кредите. Установлено, что все прочие причины неплатежей не являютсяоснованием для предоставления отсрочек, рассрочек и налоговыхкредитов. Установлено, что использование не по целевому назначениюбюджетных кредитов влечет взыскание штрафа в размере двойной ставкирефинансирования (учетной ставки) Центрального банка РоссийскойФедерации, действующей на период использования указанных средств не поцелевому назначению. Периодом нецелевого использования бюджетныхкредитов признается срок с даты отвлечения средств на цели, непредусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, домомента их возврата в областной бюджет или направления дляиспользования по целевому назначению. Аналогичные положения включаютсяежегодно в закон области об областном бюджете. Закон Амурской области от 28.11.2003 N 263-ОЗ "О порядке иусловиях предоставления льгот по налогам и сборам в Амурской области"устанавливает порядок и условия предоставления плательщикам налогов исборов (далее - налоги) льгот по налогам, определяет контроль запредоставлением налоговых льгот и эффективностью их применения. Всоответствии со статьей 6 названного Закона в целях проведения анализаэффективности предоставления налоговых льгот администрация областиподготавливает ежеквартальные сведения и ежегодную аналитическуюсправку о результатах применения налоговых льгот. Данным Закономпредусмотрено, что аналитическая справка, предоставляемая не позднее15 мая года, следующего за отчетным годом, должна содержать следующуюинформацию: количество и характеристику налогоплательщиков, пользующихсяльготами, по категориям; сумму средств, высвобождающихся у налогоплательщиков в результатепредоставления налоговых льгот, и направления их использования; оценку достижения цели, для реализации которой предоставленыналоговые льготы; оценку финансово-экономических показателей категорииналогоплательщиков в связи с установленной налоговой льготой; выводы о целесообразности применения налоговой льготы. В дополнительной таблице D1 приведены данные инвентаризациифактически производимых бюджетных расходов на поддержкунегосударственных организаций (в том числе средств на безвозмезднойоснове, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) запоследние три отчетных года. Законами Амурской области "Об областном бюджете на 2005 год" и "Опорядке и условиях предоставления льгот по налогам и сборам в Амурскойобласти" утверждены порядки предоставления бюджетных средствнегосударственным организациям в виде кредитов и налоговых льгот. Учитывая, что законодательное закрепление отраслей экономики, длякоторых запрещается предоставление бюджетных средств, ведет кнарушению равенства прав и обязанностей участников рынка и можеттолковаться как определенная дискриминация, как уже было сказано выше,статьей 20 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2005 год"установлены требования к получателям кредита, а статьей 2 ЗаконаАмурской области "О порядке и условиях предоставления льгот по налогами сборам в Амурской области" установлены категории налогоплательщиков,которым могут предоставляться налоговые льготы. Как видно из приведенной таблицы, объем средств, предоставляемыхна безвозмездной основе (бюджетных кредитов или ссуд, гарантий,налоговых льгот), неуклонно снижается:|———————————————————————|————————|————————|————————|—————————————|| |2002 год|2003 год|2004 год| 2005 год || | | | |(I полугодие)||-----------------------+--------+--------+--------+-------------||Объем расходной части |7290198 |9502044 |10916490|13201009 ||бюджета (тыс. рублей) | | | | ||-----------------------+--------+--------+--------+-------------||Объем предоставленных |63507,7 |67308,6 |59299,4 |44485,6 ||средств (тыс. рублей) | | | | ||-----------------------+--------+--------+--------+-------------||Доля кредитов и льгот |0,87% |0,71% |0,54% |0,34% ||(%) | | | | ||———————————————————————|————————|————————|————————|—————————————| Данные об объемах бюджетных средств, предоставляемыхнегосударственным организациям, регулярно публикуются в СМИ и сетиИнтернет. План реформирования Учитывая, что основные направления реализации программыреформирования в части сокращения бюджетных средств, предоставляемыхнегосударственным организациям (за исключением организаций социальнойсферы), выполнены, на последующих этапах реализации программыреформирования предполагается закрепить достигнутые результаты ипродолжить работу по оптимизации нормативной правовой базы. В рамках реализации программы реформирования планируетсяразработка методик по расчету социальной эффективности. Применениеданной методологии даст возможность более точно оценивать социальныйэффект предоставляемых налоговых льгот и кредитов, что, в своюочередь, будет способствовать более эффективному использованиюимеющегося ограниченного бюджетного ресурса. Вторым направлением, планируемым к реализации в рамках программыреформирования, станет проведение мониторинга и подготовкасоответствующих материалов для среднесрочного финансово-бюджетногопланирования. Альтернативы Реализуемый администрацией области комплекс мероприятий в частисокращения бюджетных средств, предоставляемых негосударственныморганизациям, убедительно доказал правильность выбранной политики. Оценка риска Основной риск связан со сложностью расчета эффективностипредоставляемых налоговых льгот из-за отсутствия необходимойинформации в территориальных органах ФСНС. 2.4.2. Повышение уровня платежей населения зажилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержкинаименее обеспеченных слоев населения (D2) Анализ исходного состояния Оценка действующих бюджетных расходов на финансированиежилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за2002 - 2005 годы произведена исходя из ежегодных постановленийгубернатора области об областных стандартах оплаты жилья икоммунальных услуг на очередной финансовый год. Законом Амурской области 23.09.2005 N 63-ОЗ) принята методика предоставления субвенций местнымбюджетам области для выплаты гражданам адресных субсидий на оплатужилья и коммунальных услуг. Действие настоящего Законараспространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года. Кроме того, постановлением губернатора области от 15.04.2005 N 217) утвержден Порядок предоставлениясубвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов и ихиспользования для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жильяи коммунальных услуг.|————————————————————————————|————————|————————|————————|————————|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год||----------------------------+--------+--------+--------+--------||Фактический уровень |80 |86 |88 |99 ||возмещения населением затрат| | | | ||по предоставлению ЖКУ, % | | | | ||----------------------------+--------+--------+--------+--------||Установленная максимально |22 |22 |22 |22 ||допустимая доля собственных | | | | ||расходов граждан на оплату | | | | ||ЖКУ, % | | | | ||----------------------------+--------+--------+--------+--------||Сумма начисленных субсидий |227066 |422302 |486079 |749251 ||на оплату ЖКУ, тыс. рублей | | | | ||————————————————————————————|————————|————————|————————|————————| Примечание: В сумме начисленных субсидий за 2005 год учтенакредиторская задолженность прошлых лет в объеме 153000 тыс. рублей. Статьей 32 Закона Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ)предусмотрена возможность использования субвенций муниципальнымиобразованиями в случае экономии полученных субвенций на другиенаправления финансирования жилищно-коммунального хозяйства, а именнона погашение кредиторской задолженности по выплате адресных субсидийнаселению на оплату жилья и коммунальных услуг, а также нафинансирование затрат по капитальному ремонту муниципального жилищногофонда в соответствии с областным стандартом стоимости капитальногоремонта жилищного фонда на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц. Как видно из представленной дополнительной таблицы D2, посостоянию на 1 июля 2005 года средний сложившийся по муниципальнымобразованиям области уровень платежей граждан за предоставляемыежилищно-коммунальные услуги превышает 95%. Все муниципальные образования используют печатные СМИ и местноетелевидение (где функционируют самостоятельные телекомпании или ихфилиалы) для представления информации об установленном и фактическихуровнях (усредненных) платежей граждан. Департаментом жилищно-коммунального хозяйства администрацииобласти ежегодно проводится оценка потребности в предоставлении льготв натуральной форме и фактического уровня их финансирования. План реформирования В области создан хороший задел по реформе ЖКХ, что позволяетначать реализацию данного мероприятия с третьего уровня. Учитывая это, в рамках реализации программы реформированияпланируется расширить возможности использования субвенциймуниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций надругие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства ивнести соответствующие изменения в законодательство области. Проведение реформы ЖКХ невозможно осуществлять без поддержкиграждан. В этой связи резко возрастает роль СМИ, в первую очередь,электронных, по пропаганде проводимых реформ. Планируется расширитьчисло публикаций в СМИ и сети Интернет материалов, касающихся реформыЖКХ, в том числе данных об установленных, фактических уровнях платежейграждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждомумуниципальному образованию. Создание единого информационногопространства в Амурской области будет существенно способствоватьэтому. Планируется, что средний по области фактический уровень платежейграждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги к 2007 годустабильно превысит 95%. Альтернативы Альтернативы перехода на 100-процентную оплатужилищно-коммунальных услуг в условиях рыночной экономики нет. Оценка риска Основной риск связан не с законодательным закреплением перехода к100-процентной оплате услуг ЖКХ, а с платежеспособностью населения. Поданным статистики, уже в ряде регионов России возросла доля граждан,не оплачивающих коммунальные услуги. Дальнейший рост тарифов на услуги ЖКХ может привести клавинообразному росту числа неплательщиков, что может привести кполитическому кризису. Определенный вклад в стабилизацию тарифов наЖКХ могли бы внести меры, направленные на стабилизацию тарифовестественных монополий. Но и в этом случае остаются проблемы,связанные с "локальными монополиями" в виде теплоэнергоцентралей,существующих во всех крупных городских округах и центрах муниципальныхрайонов. Следует отметить, что законодательного решения проблемы"локальных монополистов" на федеральном уровне нет. 2.4.3. Перевод натуральных льгот в денежную форму (D3) Анализ исходного состояния В области проводится последовательная политика по переводунатуральных льгот в денежную форму. В соответствии с Законом Амурскойобласти от 28.06.2005 N 28-ОЗ) субсидии на частичное возмещение расходовбюджетов по предоставлению льгот ветеранам труда и труженикам тыласоставляют 0,9% от расходов областного бюджета. Учет категорий граждан ведется в порядке, установленном ЗакономАмурской области "О мерах социальной поддержки отдельных категорийграждан в Амурской области", а также отдельными постановлениямигубернатора области. В настоящее время адресная социальная помощь в объеме 23,8% отобщих расходов областного бюджета оказывается в соответствии соследующими Законами области: Закон Амурской области от 01.09.2005 N 41-ОЗ); Закон Амурской области 23.09.2005 N 63-ОЗ); Закон Амурской области от 30.12.2004 N 399-ОЗ "О мерах социальнойподдержки отдельных категорий граждан в Амурской области" (в ред. от20.06.2005 N 10-ОЗ); Закон Амурской области от 24.06.2005 N20-ОЗ); Закон Амурской области от 19.01.2005 N 411-ОЗ "Об адреснойсоциальной помощи"; Закон Амурской области от 21.01.2005 N 421-ОЗ "О социальномпособии на погребение и расходах, возмещаемых специализированнымслужбам по вопросам похоронного дела"; Закон Амурской области от 03.03.2005 N 444-ОЗ "О выплате денежныхсредств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством),в Амурской области"; Закон Амурской области от 11.04.2005 N 474-ОЗ "Об оплате трудаприемных родителей"; Закон Амурской области от 24.06.2005 N 20-ОЗ); Закон Амурской области от 17.03.2005 N 462-ОЗ); Закон Амурской областиот 17.03.2005 N 462-ОЗ); Закон Амурской области от 17.03.2005 N462-ОЗ); Закон Амурской области т 17.03.2005 N462-ОЗ); Закон Амурской области от 17.03.2005 N 462-ОЗ); Закон Амурской области от 17.03.2005 N 462-ОЗ); Закон Амурской области от 24.06.2005 N 18-ОЗ "О ежемесячномпособии лицам, имеющим особые заслуги перед Амурской областью в сферекультуры и искусства"; Закон Амурской области от 17.03.2005 N 461-ОЗ "О единовременныхсоциальных пособиях работникам государственных образовательныхучреждений". На адресные жилищные субсидии гражданам в соответствии с ЗакономАмурской области "Об адресных жилищных субсидиях на оплату жилья икоммунальных услуг в Амурской области" выделяется 6,8% от общихрасходов областного бюджета. В 2005 году меры социальной поддержки граждан отдельныхкатегорий, отнесенных к полномочиям субъекта Российской Федерации,предоставляются в соответствии с Законом Амурской области от30.12.2004 N 399-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорийграждан в Амурской области" (в ред. от 20.06.2005 N 10-ОЗ). Согласно указанному Закону все льготы предоставляются внатуральной форме, кроме льгот по оплате услуг связи, топливу, а такжеустановке телефона и проезда один раз в год (реабилитированным лицам илицам, признанным пострадавшими от политических репрессий). Гражданамльготных категорий, имеющим телефон и радио, выплачивается компенсацияв размере 50% от тарифа. В случае отсутствия в муниципальном районе или городском округетопливоснабжающего предприятия либо значительной затратности доставкитоплива для населения топливоснабжающими предприятиями из районныхцентров в отдаленные населенные пункты гражданам производится выплатаденежных средств. Реабилитированным лицам и лицам, признаннымпострадавшими от политических репрессий, при предъявлении документов,подтверждающих установку телефона и проезда один раз в год,выплачивается компенсация.----------------T------------------T------------------T------------------T------T-----------T--------T-----------|| Льготы | 2002 год | 2003 год | 2004 год | 2005 |I полугодие|2006 год|I полугодие|| (тыс. рублей) | | | | год | 2006 года | | 2007 года || +------T-----------+------T-----------+------T-----------+------+-----------+--------+-----------+| | факт |потребление| факт |потребление| факт |потребление|оценка| оценка | оценка | оценка |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Льгота на |89290 |373346 |88283 |267361 |107351|166801 |116681| | | ||проезд в | | | | | | | | | | ||общественном | | | | | | | | | | ||транспорте | | | | | | | | | | ||(льготы | | | | | | | | | | ||предоставляются| | | | | | | | | | ||в натуральной | | | | | | | | | | ||форме) | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Льгота по |253014|253014 |324874|324874 |515366|515366 |762599|572320 |1144637 |619822 ||оплате жилья и | | | | | | | | | | ||коммунальных | | | | | | | | | | ||услуг | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Льгота по |152051|172052 |199312|227129 |242940|262206 |207593|216716 |433432 |494112 ||оплате жилья и | | | | | | | | | | ||коммунальных | | | | | | | | | | ||услуг | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|В том числе в |0 |0 |0 |0 |0 |0 |29572 |0 |34802 |35317 ||денежной форме | | | | | | | | | | ||(по топливу | | | | | | | | | | ||выплачивается | | | | | | | | | | ||денежная | | | | | | | | | | ||компенсация) | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Льгота на |2726,9|92039 |1910,6|56643 |4162,6|45776 |1010 |0 |0 |0 ||получение | | | | | | | | | | ||лекарственных | | | | | | | | | | ||средств (льготы| | | | | | | | | | ||предоставляются| | | | | | | | | | ||в натуральной | | | | | | | | | | ||форме) | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Прочие |30631 |199295 |50278 |84111 |59821 |177353 |265312|0 |0 |0 ||натуральные | | | | | | | | | | ||льготы | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|В том числе | | | | | | |24828 | | | ||выплата | | | | | | | | | | ||денежной | | | | | | | | | | ||компенсации | | | | | | | | | | |+---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+-----------+|Единовременные | | | | | | | |136605 |273209 |148899 ||денежные | | | | | | | | | | ||выплаты (ЕДВ) | | | | | | | | | | |L---------------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+------+-----------+--------+------------ Департаментом социальной защиты населения администрации областиподготовлен и внесен в областной Совет народных депутатов проектзакона Амурской области "О социальной защите отдельных категорийграждан". Названный законопроект предполагает перевести в денежныевыплаты все льготы, кроме жилищно-коммунальных услуг, а такжеустановки телефона и проезда один раз в год реабилитированным лицам илицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Предполагаемые ежемесячные денежные выплаты по иным основаниямдля следующих категорий граждан составят: ветеранам труда - 270 руб.; труженикам тыла - 400 руб.; реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими отполитических репрессий, - 280 руб. Данные в разрезе отдельных направлений предоставляемых льготприведены в дополнительной таблице D3. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа программы реформирования будетзавершено проведение оценки потребности в предоставлении льгот внатуральной форме и фактический уровень их финансирования. Учитывая,что до настоящего времени отдельные виды льгот предоставляются внатуральной форме, в рамках реализации программы реформированияпредполагается после проведения всестороннего анализа рассмотретьвопрос о внесении отдельных поправок в соответствующие законы в частиперевода натуральных льгот в денежную форму. Данная работа будетпроходить с использованием различных видов интервью, проведениемразъяснительной работы, созданием условий для самоопределения гражданв возможности получения льгот в денежной или натуральной форме. Все процедуры будут проходить максимально гласно, а в планируемомк принятию проекте закона Амурской области "О социальной защитеотдельных категорий граждан" будет установлен переходный период. Поскольку до настоящего времени данные о льготниках публиковалисьнерегулярно, планируется перейти к практике публикации информации вСМИ и сети Интернет данных о численности лиц, имеющих право на льготы,и фактически пользующихся ими, в том числе как по видам льгот, так и вразрезе муниципальных образований. Альтернативы Альтернативным подходом является полный отказ государства отпредоставления льгот в натуральной форме. Учитывая, что любой"революционный" подход чреват социальным взрывом, данный переходнеобходимо осуществить максимально лояльно по отношению к гражданамстаршего (пенсионного) возраста. Оценка риска Как показала практика реализации Федерального закона N 122-ФЗ,без проведения предварительного анализа возможных последствийпринимаемых решений и без проведения соответствующей пропагандистскойкампании необдуманное принятие решения о переводе натуральных льгот вденежную форму может привести к социальным взрывам. 2.5. Совершенствование системы инвестиций (E) Нормативно-правовое обеспечение Федеральный закон от 25.02.99 N 39-ФЗ "Об инвестиционнойдеятельности в Российской Федерации, осуществляемой в формекапитальных вложений" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ); Федеральный закон от 09.07.99 N 160-ФЗ "Об иностранныхинвестициях в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ); постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.97 N1470 "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантийна конкурсной основе за счет средств бюджета развития РоссийскойФедерации и положения об оценке эффективности инвестиционных проектовпри размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционныхресурсов бюджета развития Российской Федерации" (в ред. от 03.09.98 N1024); Закон Амурской области 08.07.2003 N 225-ОЗ) - утратил силу с18.08.2005; Закон Амурской области от 27.05.2005 N 7-ОЗ); Закон Амурской области от 01.09.2005 N 36-ОЗ); Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционныхпроектов (утверждены Министерством экономики Российской Федерации,Министерством финансов Российской Федерации и Государственнымкомитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной ижилищной политике от 21.06.99 N ВК 477); постановление губернатора области от 25.05.2005 N 305 "Обутверждении Положения о порядке формирования и реализации областнойадресной инвестиционной программы на очередной финансовый год"; постановление губернатора области от 28.02.2005 N 92 "О порядкефинансирования строек и объектов для областных государственных нужд,включенных в областную адресную инвестиционную программу насоответствующий финансовый год"; постановление губернатора области от 20.08.2003 N 587 "Обутверждении методических рекомендаций по формированию инвестиционнойполитики муниципального образования"; постановление главы администрации области от 10.08.99 N 466 "Офинансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов" (вместе сПорядком проведения экспертизы инвестиционных проектов, требующихгосударственных гарантий администрации Амурской области илигосударственного участия в финансировании); постановление главы администрации области от 14.12.99 N 701 "Окоординации инвестиционной деятельности на территории Амурскойобласти"; постановление главы администрации области от 28.11.2002 N 681). 2.5.1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемыхза счет бюджетных средств (E1) Анализ исходного состояния Основным документом, устанавливающим правоотношения в сфереинвестиционной политики, является Закон Амурской области от 27.05.2005 N 7-ОЗ). Названный Закон определяет правовые иэкономические основы инвестиционной деятельности на территории областии направлен на эффективное функционирование хозяйственного комплексаобласти, обеспечение гарантии равной защиты прав, интересов иимущества субъектов инвестиционной деятельности независимо от формсобственности. В соответствии со статьей 14 указанного Законаинвестиционные проекты, требующие государственной поддержки, подлежатобязательной экспертизе. Порядок ее проведения устанавливаетсяадминистрацией области. Постановлением главы администрации области от 10.08.99 N 466 "Офинансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов" утвержденпорядок проведения экспертизы инвестиционных проектов, требующихгосударственных гарантий администрации области или государственногоучастия в финансировании. В соответствии с пунктами 3, 4, 7 указанногопорядка инвестиционные проекты, требующие государственной поддержки,независимо от источников финансирования подлежатфинансово-экономической экспертизе. Кроме того, обязательнойэкспертизе подлежат инвестиционные проекты, реализуемые при участииразличных международных и отечественных инвестиционных ифинансово-кредитных институтов. Закон Амурской области от 01.09.2005 N 36-ОЗ) лишь дает понятиеэффективности программы как соотношения затрат, связанных среализацией программы, и ее результатов, включая бюджетную, социальнуюи экономическую эффективность. При этом под понятием бюджетнойэффективности программы понимается изменение финансовых поступлений вбюджеты всех уровней вследствие реализации программы, а под социальнойэффективностью программы - рост уровня доходов, улучшение состоянияздоровья, увеличение продолжительности жизни и рождаемости, сокращениесмертности, безработицы, повышение качества образования и иныхсоставляющих уровня и качества жизни населения, являющихсянепосредственным следствием реализации программы и поддающихсяколичественной оценке. Финансово-экономическая экспертиза инвестиционных проектовпроводится финансовым департаментом администрации области идепартаментом экономического развития и внешних связей администрацииобласти или уполномоченным на то губернатором области органом, которыепривлекают для этой цели соответствующие комитеты, управления, службы,а также при необходимости научные, общественные и другие организации,отдельных специалистов. При проведении экспертизы используютсяметодика, определенная постановлением Правительства РоссийскойФедерации от 22.11.97 N 1470 (в ред. от 03.09.98 N 1024), и другиеправовые акты Российской Федерации и Амурской области. Объем инвестиций последние годы практически не меняется, чтосвязано с дефицитностью областного бюджета.-----------------------------T--------T--------T--------T--------|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год|| | (факт) | (факт) | (факт) |(оценка)|+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Расходы на реализацию |274129 |330391 |753745 |804713 ||инвестиционных проектов | | | | ||(тыс. рублей) | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Количество реализуемых |94 |102 |96 |85 ||инвестиционных проектов | | | | |L----------------------------+--------+--------+--------+--------- Экономическая эффективность инвестиционного проектарассчитывается как чистый дисконтированный доход государства, т.е. какэффект от реализации проекта (ЧДД), и определяется суммой погодовыхсальдо поступлений и выплат в бюджет, приведенных к ценам первогогода: t-1 ЧДД = SUM(Т...Т=1)Рt * 1/(1+d) где: T - суммарная продолжительность жизненного цикла проекта, включаястроительство объекта и эксплуатацию основного технологическогооборудования; Рt - ежегодная разность выплат и поступлений в бюджет; t - годы реализации проекта (t = 1, 2, 3, ...); d - коэффициент дисконтирования. Коэффициент дисконтирования (d) с учетом риска определяется какотношение ставки рефинансирования (r), установленной Центральнымбанком Российской Федерации, и объявленного Правительством РоссийскойФедерации на текущий год темпа инфляции (i): d = [(1+ r/100) / (1+ i/100)] + P/100 - 1, где Р - поправка на риск проекта, которая определяется по даннымследующей таблицы:-----------------T--------------------------------------T--------|| Величина риска | Пример цели проекта | Р (%) |+----------------+--------------------------------------+--------+|Низкий |Вложения при интенсификации |3 - 5 || |производства на базе освоенной техники| |+----------------+--------------------------------------+--------+|Средний |Увеличение объема продаж существующей |8 - 10 || |продукции | |+----------------+--------------------------------------+--------+|Высокий |Производство и продвижение на рынок |13 - 15 || |нового продукта | |+----------------+--------------------------------------+--------+|Очень высокий |Вложения в исследования и инновации |18 - 20 |L----------------+--------------------------------------+--------- В дополнительной таблице E1 приведены данные мониторингареализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетныхсредств. Проведенная оценка бюджетной и социальной эффективностиреализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных годапоказывает, что увеличения доходов бюджета в связи с реализациейинвестиционного проекта за год, следующий после окончания реализациипроектов или сокращения расходов бюджета, нет. Это связано с тем, чтоинвестиции осуществлялись в строительство объектовсоциально-культурной сферы. В этом случае, как показывают расчеты,чистый дисконтированный доход государства как эффект от реализациипроекта будет иметь отрицательную величину и, следовательно,отрицательную бюджетную эффективность. Расчет социальной эффективностиреализуемых инвестиционных проектов не проводится в связи сотсутствием в законодательстве соответствующих требований иметодических рекомендаций. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В области, как было показано выше, большое внимание уделяетсяреализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетныхсредств. Однако существующая нормативная правовая база нуждается вдоработке. Учитывая это, в рамках реализации программы реформированияпланируется на первом этапе разработать методики расчета социальнойэффективности реализуемых инвестиционных проектов. После утверждениясоответствующих методик и порядка оценки бюджетной и социальнойэффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов будетпроведена оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемыхинвестиционных проектов. Одновременно будет разработана и утверждена система критериев,удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения(переработки) реализации инвестиционных проектов. Планируется начинаяс 2007 года начать публикацию в СМИ и сети Интернет отчетов ореализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах,включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому изпроектов. Альтернативы Переход к планированию бюджетных расходов, опирающемуся наиндикативные методы управления и ведомственные целевые программы,предопределяет безальтернативность мониторинга инвестиционныхпроектов, реализуемых за счет бюджетных средств, и, следовательно,необходимость разработки и утверждения методик и регламентов оценкисоциальной эффективности как планируемых, так и реализуемыхинвестиционных проектов. Оценка риска Основной риск связан со сложностью разработки методик расчетасоциальной эффективности и невозможностью пересчета социальногоэффекта в чистый экономический эффект. 2.5.2. Совершенствование процедуры принятия решений обосуществлении новых инвестиционных проектов (E2) Анализ исходного состояния Инвестиционная деятельность в области осуществляется на основе: Закона Амурской области от 27.05.2005 N 7-ОЗ); постановления губернатора области от 25.05.2005 N 305 "Обутверждении Положения о порядке формирования и реализации областнойадресной инвестиционной программы на очередной финансовый год"; постановления губернатора области от 28.02.2005 N 92 "О Порядкефинансирования строек и объектов для областных государственных нужд,включенных в областную адресную инвестиционную программу насоответствующий финансовый год"; постановления главы администрации области от 14.12.99 N 701 "Окоординации инвестиционной деятельности на территории Амурскойобласти"; постановления главы администрации области от 10.08.99 N 466 "Офинансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов" (вместе сПорядком проведения экспертизы инвестиционных проектов, требующихгосударственных гарантий администрации области или государственногоучастия в финансировании). В соответствии с Законом Амурской области 27.05.2005 N 7-ОЗ) государственная поддержка инвестиционнойдеятельности на территории области осуществляется в форме: предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготныхусловий налогообложения в пределах сумм, зачисляемых в областнойбюджет; предоставления инвестиционного налогового кредита; компенсации инвесторам банковских процентов по полученнымкредитам; использования целевых средств областного бюджета (бюджет развитияобласти, фонд развития производства, фонд муниципального развития); финансирования областных целевых программ и др. в соответствии сфедеральными и областными нормативными правовыми актами. Законодательством области установлено, что реализация всехинвестиционных проектов для областных государственных нужд илипроектов, которым оказывается государственная поддержка,осуществляется через областную инвестиционную программу, котораяежегодно формируется в составе областного бюджета и утверждаетсяобластным Советом народных депутатов по представлению губернатораобласти. Принципы формирования и утверждения областных целевых программ иадресной инвестиционной программы определяются Законами Амурскойобласти от 01.09.2005 N36-ОЗ). Областная адресная инвестиционная программа (для областныхгосударственных нужд) включает перечень строек и объектов новогостроительства, реконструкции капитального характера производственногои непроизводственного назначения с отражением объемов финансирования: а) предусмотренных в областных целевых программах (программнаячасть); б) не предусмотренных в областных целевых программах, носоответствующих приоритетам областного и межмуниципального развития(непрограммная часть). Постановление губернатора области от 25.05.2005 N 305 "Обутверждении Положения о порядке формирования и реализации областнойадресной инвестиционной программы на очередной финансовый год"устанавливает порядок формирования областной адресной инвестиционнойпрограммы на очередной финансовый год и определяет механизмиспользования средств областного бюджета, выделяемых на безвозвратнойоснове на финансирование затрат капитального характера по стройкам иобъектам областной адресной инвестиционной программы на очередной годсогласно закону области об областном бюджете на очередной финансовыйгод. В соответствии с данным постановлением подготовка исходных данныхдля формирования перечня строек, объектов для включения в адреснуюинвестиционную программу осуществляется структурными подразделениямиадминистрации области. Координация работы по формированию адреснойинвестиционной программы и осуществление контроля за ее реализациейвозложена на департамент экономического развития и внешних связейадминистрации области. Законом Амурской области от 01.09.2005 N 36-ОЗ) установлено, чтоприоритет отдается программам, предлагаемым к финансированию сиспользованием средств федеральных целевых программ, и программам, покоторым имеются аналогичные муниципальные программы. Одновременноустановлено, что на финансирование экономических и инновационныхпрограмм направляется не менее 30% средств, выделяемых из областногобюджета на реализацию всех программ в очередном финансовом году. Конкурсный отбор инвестиционных проектов и программ дляосуществления финансирования средствами областного бюджета и оказаниядругих форм государственной поддержки проводится областной комиссиейпо вопросам финансовой и инвестиционной политики. Для этогогосударственные заказчики программ, предприятия и организации ежегоднонаправляют в администрацию области бюджетную заявку с указанием формыгосударственной поддержки, планируемых мероприятий и запрашиваемыхсумм финансирования. Размещение государственных заказов на производство продукции ивыполнение подрядных строительных работ для государственных нужд засчет средств областного бюджета при реализации соответствующихинвестиционных проектов производится государственными заказчикамипутем проведения конкурсов в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации и области. Порядок проведения конкурсов (торгов)устанавливается администрацией области. Инвестор, претендующий на получение государственной поддержки,направляет в уполномоченный орган администрации области следующиедокументы: заявление, где указывает свои местоположение иорганизационно-правовую форму, с предложением о включенииинвестиционного проекта в перечень инвестиционных проектов,реализуемых на территории области; нотариально заверенные копии учредительных документов; бизнес-план или технико-экономическое обоснование; бухгалтерский баланс со всеми приложениями к нему за предыдущийгод и последний отчетный период с отметкой налогового органа; справку налогового органа об отсутствии задолженности по налогами сборам в бюджет области; банковские или иные гарантии (поручительства), подтверждающиевозможность внесения инвестиций. Данный пакет документов представляется инвестором, претендующимна получение государственной поддержки в форме гарантий. По другимформам государственной поддержки пакет необходимых документовопределяется в соответствии с Законом Амурской области от 23.09.2005 N65-ОЗ и постановлением губернатора области от 25.05.2005 N 305. Решение о предоставлении инвесторам государственной поддержки ввиде гарантий за счет средств областного бюджета принимается областнымСоветом народных депутатов по представлению администрации области. Во всех остальных случаях решение о предоставлении инвесторамгосударственной поддержки принимается администрацией области всоответствии с федеральными и областными нормативными правовымиактами. Инвестиционные проекты, требующие государственной поддержки,подлежат обязательной экспертизе. Порядок ее проведения установленпостановлением главы администрации области от 10.08.99 N 466 "Офинансово-экономической экспертизе инвестиционных проектов". Прекращение или приостановление инвестиционной деятельностипроизводится в случаях: признания инвестора банкротом; стихийных или иных бедствий, катастроф; введения чрезвычайного положения; если продолжение инвестиционной деятельности может привести кнарушению экологических, санитарно-гигиенических и других норм иправил, охраняемых законом прав и интересов граждан, юридических лиц игосударства. Инвесторы возмещают другим участникам инвестиционной деятельностиубытки, в том числе упущенную выгоду, вызванные необоснованным(немотивированным) прекращением выполнения своих обязательств подоговорам (контрактам) с ними. Порядок возмещения ущерба участникамиинвестиционной деятельности определяется законодательством РоссийскойФедерации и заключенными договорами. Прекращение или приостановление государственной поддержкисубъектам инвестиционной деятельности производится в случаях: нарушения условий договорных обязательств по предоставлениюгосударственной поддержки, в том числе нецелевого использованиясредств; установления на стадиях реализации целевой программы(инвестиционного проекта) факта представления недостоверной информациидля проведения экспертизы целевой программы (инвестиционного проекта); прекращения или приостановления инвестиционной деятельности всоответствии с законодательством Российской Федерации и области. В случае прекращения реализации инвестиционных проектов доистечения срока их окупаемости (кроме форс-мажорных обстоятельств)суммы налогов, по которым были предоставлены льготы, исчисляются вполном размере за фактический период реализации инвестиционногопроекта и подлежат внесению в областной бюджет с взиманием платы,рассчитанной исходя из ставки рефинансирования Центрального банкаРоссийской Федерации, действовавшей в соответствующих отчетныхпериодах. Сроки приостановления и условия возобновлениягосударственной поддержки инвестиционной деятельности определяютсяпостановлением губернатора области. В дополнительной таблице E2 приведены данные об осуществляемыхинвестиционных проектах за последние три отчетных года. В связи сограниченным объемом бюджета в 2005 году произошло относительноеснижение инвестиций на фоне 2004 года, когда рост инвестиций превысил240%.-----------------------------T--------T--------T--------T--------T--------|| |2003 год|2004 год|2005 год|2006 год|2007 год|| | (факт) | (факт) |(оценка)|(оценка)|(оценка)|+----------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+|Рост расходов на реализацию |111,66% |276,70% |115,52% |104,47% |99,14% ||инвестиционных проектов, | | | | | ||предусмотренных на этапе | | | | | ||формирования проекта | | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+|Рост расходов на реализацию |111,78% |240,04% |85,65% |114,87% |185,11% ||инвестиционных проектов | | | | | |L----------------------------+--------+--------+--------+--------+--------- Делая анализ используемых 5 процедур принятия решений обосуществлении новых инвестиционных проектов, необходимо отметить, чтов законодательстве области отсутствует требование об учетеэксплуатационных расходов будущих периодов при принятии решения обосуществлении новых инвестиционных проектов и соответственноотсутствуют методики, учитывающие эксплуатационные расходы будущихпериодов. План реформирования Несмотря на глубокую нормативно-правовую проработкузаконодательства области в части вопросов, касающихся осуществленияинвестиционной деятельности, необходимо отметить отсутствие требованийпо расчету эксплуатационных расходов будущих периодов, что говорит онеобходимости начинать работу с первого уровня. Учитывая это, в рамках реализации программы реформирования напервом этапе будет завершена оценка используемых процедур принятиярешений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Одновременнопланируется разработать и утвердить методику, учитывающуюэксплуатационные расходы будущих периодов реализуемых инвестиционныхпроектов, а также порядок оценки указанных эксплуатационных расходов. Для инвестиционных проектов, за исключением проектов, реализуемыхв социальной сфере и имеющих отрицательный экономический эффект, будетразработан нормативный правовой акт, устанавливающий запрет дляинициации новых инвестиционных проектов в случае, еслиэксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительныйфинансовый эффект от их реализации. Необходимо будет предусмотретьвведение обязательного расчета плановых сумм эксплуатационных расходовбудущих периодов, утвердить методику такого расчета и возможностькорректировки прямого финансового эффекта от реализации проекта насуммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Утверждение такогопорядка будет способствовать исключению ситуаций, когдаэксплуатационные расходы будущих периодов (расходы на проектные ипредпроектные работы, расходы на обслуживание и поддержкуинвестиционных проектов и т.д.) перекрывают весь положительныйфинансовый эффект от реализации инвестиционного проекта, делая егонеэффективным. В подобных обстоятельствах финансированиеинвестиционных проектов из бюджета не должно осуществляться. Одновременно в действующее законодательство планируется внестисоответствующие изменения, в том числе в порядок включения в бюджетрасходов на осуществление новых инвестиционных проектов с обязательнымучетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Ход реформирования инвестиционного процесса будет освещаться вСМИ и сети Интернет посредством публикации результатов оценки новыхинвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущихпериодов. Данная информация будет представляться раздельно по каждомуинвестиционному проекту на этапе, предшествующем утверждению областнойинвестиционной программы законом о бюджете на очередной финансовыйгод. Альтернативы Ввиду сложности расчета эксплуатационных расходов будущихпериодов, связанных с необходимостью учета и прогнозирования большогочисла взаимовлияющих факторов, альтернативой такому учету может статьвведение по аналогии с амортизационными отчислениями нормативов потипам реализуемых проектов. Оценка риска Основным препятствием для внедрения вышеназванных инициатив вданном случае являются сжатые сроки, отведенные на реализациюнастоящей программы, и необходимость не только разработки, но иапробации указанных методик. Переход к среднесрочному финансово-бюджетному планированию будетактивно стимулировать процесс разработки методик расчетаэксплуатационных расходов будущих периодов, поскольку в противномслучае невозможно точно определить расходы бюджета на предстоящие тригода. В этих условиях необходимо в первоочередном порядке разработатьсами методики, а на втором шаге одновременно проводить апробацию иподготовку поправок в действующее законодательство, что позволитсформировать бюджет 2007 года с учетом будущих эксплуатационныхрасходов. 2.6. Создание условий для развития доходной базы (F) Нормативно-правовое обеспечение Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред.от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениямиКонституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П); Федеральный закон от 14.06.95 N 88-ФЗ "О государственнойподдержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в ред.от 22.08.2004 N 122-ФЗ); Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных имуниципальных унитарных предприятиях" (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ); Федеральный закон от 26.12.95 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах"(в ред. от 29.12.2004 N 192-ФЗ); постановление Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 N519 "Об утверждении стандартов оценки"; Закон Амурской области от 01.09.2005 N 43-ОЗ); Закон Амурской области от 30.11.2001 N 46-ОЗ "О ставках налогов(сборов) и льготах в Амурской области на 2002 год" (в ред. от02.09.2003 N 237-ОЗ); Закон Амурской области от 27.11.2002 N 150-ОЗ "О ставках налогов(сборов) и льготах в Амурской области на 2003 год" (в ред. от02.09.2003 N 237-ОЗ); Закон Амурской области 26.08.2004 N 346-ОЗ); Закон Амурской областиот 01.09.2005 N39-ОЗ); Закон Амурской области от 11.04.2005 N 467-ОЗ "О программегосударственной поддержки малого предпринимательства в Амурскойобласти на 2005 - 2007 годы"; Закон Амурской области от 11.02.2002 N 74-ОЗ "О программегосударственной поддержки малого предпринимательства в Амурскойобласти на 2002 - 2004 годы" (в ред. от 05.05.2004 года); постановление областного Совета народных депутатов от 22.04.2004N 37/182 "О реестре государственной собственности области (перечнеобластных государственных унитарных предприятий, учреждений ихозяйственных обществ, в уставном капитале которых есть доля областнойгосударственной собственности)"; постановление областного Совета народных депутатов от 22.05.2003N 26/212 "Об утверждении Положения об организации продажи имуществаобласти на аукционе"; постановление губернатора области от 07.04.2005 N 194 "О порядкесубсидирования из областного бюджета части процентной ставки покредитам, полученным субъектами малого предпринимательства в кредитныхучреждениях"; постановление губернатора области от 27.06.2005 N 375 "Обутверждении порядка использования субсидий, предоставляемых Фондуподдержки малого предпринимательства Амурской области из средствобластного бюджета в рамках программы государственной поддержки малогопредпринимательства Амурской области на 2005 - 2007 годы"; постановление губернатора области от 02.04.2004 N 173 "Опроведении областного конкурса на звание "Лучшее малое предприятиеАмурской области"; постановление губернатора области от 29.07.2005 N 441); постановление главы администрации области 18.02.2004 N 77); постановление главы администрации области от 20.12.99 N 715 "Оконцепции управления областным имуществом и приватизации в Амурскойобласти"; постановление главы администрации области от 12.02.2002 N 98 "Ореестре показателей экономической эффективности деятельности областныхгосударственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ,акции которых находятся в собственности Амурской области"; постановление главы администрации области от 12.11.2002 N 652 "Омерах по повышению эффективности использования областного имущества,закрепленного в хозяйственном ведении областных государственныхунитарных предприятий" (в ред. от 13.03.2003 N 182); постановление главы администрации области от 01.02.2000 N 53 "Обутверждении формы отчета представителей области в органах управлениякоммерческих организаций"; постановление главы администрации области от 28.02.2000 N 103 "Обутверждении порядка отчетности руководителей областных государственныхунитарных предприятий"; постановление главы администрации области от 20.12.99 N 715 "Обутверждении Концепции управления областным имуществом и приватизации вАмурской области"; постановление главы администрации области от 18.06.2002 N 411 "Оборганизации работы по мобилизации доходов в бюджет области" (вместе сПеречнем отраслей экономики области, закрепленных за комитетами иуправлениями администрации области для организации работы помобилизации доходов в бюджетную систему области); постановление главы администрации области от 07.09.2005 N 503; постановление главы администрации области от 09.08.2002 N 500 "Осоздании межведомственной комиссии по финансовому оздоровлениюпредприятий, сокращению задолженности юридических лиц по платежам вбюджет и работе по дополнительной мобилизации доходов в бюджетнуюсистему области" (в ред. от 26.05.2004); распоряжение главы администрации области от 17.08.98 N 606-р "Обобластной комиссии по инвентаризации зданий, сооружений и помещений,закрепленных и используемых областными органами, бюджетнымиорганизациями, областными государственными унитарными предприятиями"; распоряжение главы администрации области от 24.08.98 N 628-р "Обинструкции по заполнению актов инвентаризации и учетных карточекобъектов областного недвижимого имущества"; распоряжение главы администрации области от 13.06.2001 N 570-р"Об инвентаризации защитных сооружений гражданской обороны"; распоряжение губернатора области от 19.12.2003 N 1079-р "Опроведении мероприятий в рамках программы государственной поддержкималого предпринимательства". 2.6.1. Организация оперативного учета задолженности передбюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1) Анализ исходного состояния За последние три отчетных года наблюдается снижение объемазадолженности перед областным бюджетом, в том числе по дебиторскойзадолженности, рассроченным и отсроченным платежам. В соответствии с постановлением главы администрации области от 9августа 2002 г. N 500 создана и работает межведомственная комиссия пофинансовому оздоровлению предприятий, сокращению задолженностиюридических лиц по платежам в бюджет области и работе подополнительной мобилизации доходов в бюджетную систему области.Результатом работы комиссии является снижение недоимки в областнойбюджет. Предоставление отсрочек или рассрочек по уплате налогов, сборов ипени, поступающих в областной бюджет, производилось на основаниипостановления главы администрации области от 10.06.2002 N 372). Согласно ст. 63 Налогового кодекса Российской Федерации органами,в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроковуплаты налогов и сборов по региональным и местным налогам, являютсяналоговые органы по месту нахождения заинтересованного лица. Решениеоб изменении сроков уплаты налогов принимается налоговыми органами посогласованию с соответствующими финансовыми органами субъектовРоссийской Федерации, муниципальных образований. Постановлениемгубернатора области от 10.06.2002 N 372 утратили силу.----------------------------T--------T--------T--------T---------|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год || | (факт) | (факт) | (факт) |(оценка) |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Объем задолженности перед |584595 |568566 |417092 |393643 ||бюджетом |тыс. рублей) | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|в том числе: | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|недоимка (тыс. рублей) |351489 |438294 |318440 |301179 |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|отсроченные и рассроченные |51644 |18529 |164 |164 ||платежи (тыс. рублей) | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|дебиторская задолженность |181462 |111743 |98488 |92300 ||(тыс. рублей) | | | | |L---------------------------+--------+--------+--------+---------- Причиной возникновения дебиторской задолженности являетсяавансирование долгосрочных контрактов и договоров. Мониторинг недоимки, отсроченных и рассроченных платежей ведетсяпо формам статистической налоговой отчетности ФНС N 4-нм "Отчет озадолженности по налогам и сборам, пене и налоговым санкциям вбюджетную систему Российской Федерации". Данные по организацииоперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных иотсроченных платежей в бюджет приведены в дополнительной таблице F1. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. На первом этапе реализации программы реформирования планируется впервоочередном порядке провести оценку потерь бюджета отнедополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторскойзадолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Проведенный анализ за последние три отчетных года позволитподготовить предложения по структуре показателей мониторинга. По результатам проведенного анализа планируется разработканормативных правовых актов по ведению мониторинга учета задолженностиперед бюджетом. Будут разработаны и утверждены порядок предоставлениярассрочек и отсрочек, а также порядок проведения мониторингадебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Реализация данных мероприятий позволит на втором этапе реализациипрограммы реформирования обеспечить достижение уровня дебиторскойзадолженности, рассроченных и отсроченных платежей не более 3%расходов бюджета. Информация о разработке методик, порядков и итогов мониторингабудет опубликована в СМИ и сети Интернет, включая данные об объемахдебиторской задолженности и рассроченных платежей. Альтернативы Повышение эффективности деятельности финансовых органов немыслимобез введения и формализации контрольно-аналитических функций,позволяющих не только сделать бюджетный процесс прозрачным, но исущественно сократить потери бюджета. Исходя из вышесказанного,альтернативы организации оперативного учета задолженности передбюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет просто несуществует. Оценка риска Риск при организации оперативного учета задолженности передбюджетом, а также рассроченных и отсроченных платежей в бюджетпрактически отсутствует. Определенную сложность представляетразработка необходимых методик и регламентов проведения мониторинга,однако при внедрении в бюджетный процесс автоматизированных технологийтрудоемкость проведения мониторинга снижается, а оперативностьвозрастает. 2.6.2. Создание формализованной методики оценки финансовыхпоследствий предоставляемых льгот (F2) Анализ исходного состояния Законом Амурской области 26.08.2004 N 346-ОЗ) определен порядок и условия предоставления льготпо налогам и сборам в области. Налоговые льготы ежегодно предоставляются отдельным категориямналогоплательщиков на основании закона области на очередной финансовыйгод. К данным категориям относятся учреждения здравоохранения, СМИ,учреждения пенициарной системы и целый ряд других, имеющих высокоесоциальное значение, а также организации, осуществляющие социальноважные инвестиционные проекты. Для реализации данного закона ежегодновыходит постановление губернатора области о заключении налоговыхсоглашений на предоставление налоговых льгот, в котором отражены срокии условия предоставления льгот налогоплательщикам. В 2002 году налоговые льготы предоставлялись в соответствии сЗаконом Амурской области от 30.11.2001 N 46-ОЗ "О ставках налогов(сборов) и льготах в Амурской области на 2002 год" (в ред. от02.09.2003 N 237-ОЗ) шести категориям налогоплательщиков. Суммавыпадающих доходов из областного бюджета составила 527,5 тыс. рублей. В 2003 году налоговые льготы предоставлялись в соответствии сЗаконом Амурской области от 27.11.2002 N 150-ОЗ "О ставках налогов(сборов) и льготах в Амурской области на 2003 год" (в ред. от02.09.2003 N 237-ОЗ) семи категориям налогоплательщиков. Суммавыпадающих доходов из областного бюджета составила 12887,3 тыс.рублей. В 2004 году налоговые льготы предоставлялись в соответствии сЗаконом Амурской области 26 августа 2004 г. N 346-ОЗ) восьми категориям налогоплательщиков.Сумма выпадающих доходов из областного бюджета составила 5340,9 тыс.рублей. В 2005 году налоговые льготы предоставлены в соответствии сЗаконом Амурской области от 01.09.2005 N39-ОЗ). В соответствии со статьей 3 вышеназванного Закона ставка налогана прибыль в части сумм, зачисляемых в бюджет субъекта РоссийскойФедерации, снижена на четыре процентных пункта: учреждениям здравоохранения, оказывающим платные медицинскиеуслуги населению и финансируемым из областного и местного бюджетов вчасти прибыли, полученной от оказания платных медицинских услугнаселению, при условии ведения раздельного учета доходов и расходов отданного вида деятельности и направления высвободившихся отналогообложения средств на укрепление материально-технической базы дляосуществления данного вида деятельности; редакциям областных, городских и районных газет (кромеэротических, рекламных и рекламно-информационных) в части прибыли,полученной от деятельности по производству и выпуску средств массовойинформации, при условии ведения раздельного учета доходов и расходовот данного вида деятельности и направления высвободившихся отналогообложения средств на укрепление материально-технической базы дляосуществления данного вида деятельности; предприятиям учреждений, исполняющих уголовные наказания в виделишения свободы, при условии направления высвободившихся отналогообложения средств на обновление основных средств по основномувиду деятельности. В соответствии со статьей 4 освобождены от уплаты налога наимущество организаций: редакции областных, городских и районных газет (кромеэротических, рекламных и рекламно-информационных) в части имущества,задействованного в производстве и выпуске средств массовой информации,при условии ведения раздельного учета данного имущества и направлениявысвободившихся от налогообложения средств на укреплениематериально-технической базы для осуществления данного видадеятельности; организации, осуществляющие строительство судов, при условиинаправления высвободившихся от налогообложения средств на освоениенового производства; организации в отношении имущества, законсервированного и неиспользуемого в производстве, в установленном порядке на основаниипостановления губернатора области; организации, осуществляющие переработку зерна в муку, если вобщем объеме доля дохода от указанного вида деятельности составляет неменее 70 процентов, при условии направления высвободившихся отналогообложения средств на развитие основной деятельности. В соответствии с положениями статьи 5 организациям, в том числеиностранным, реализующим на территории области инвестиционные проектыпроизводственного назначения в соответствии с Законом Амурской области"Об инвестиционной деятельности в Амурской области", снижена ставканалога на прибыль на четыре процентных пункта в части сумм,зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации: организациям, привлекающим инвестиции и направляющим собственныесредства на расширение, модернизацию, перепрофилирование и созданиеновых производств, в части прибыли, полученной от реализациипродукции, товаров, работ, услуг, произведенных на производственныхобъектах, созданных в результате реализации инвестиционных проектов,на период полной окупаемости, но не более 3 лет с начала реализациипроекта; организациям, реализующим инвестиционные проекты с использованиемрасконсервированных объектов основных производственных фондов, в частиприбыли, полученной от реализации продукции, товаров, работ, услуг,произведенных на производственных объектах, созданных в результатереализации инвестиционных проектов на период полной окупаемости, но неболее 2 лет с начала реализации проекта; вновь создаваемым коммерческим организациям с иностраннымиинвестициями, доля иностранных инвесторов в уставном капитале которыхсоставляет не менее 30%, при условии, если выручка от производственнойдеятельности, указанной в статье 9 Закона Амурской области от 27.05.2005 N 7-ОЗ), составляет не менее 70% в общей сумме выручкиот продажи товаров, работ и услуг. Освобождены от уплаты налога на имущество организаций: организации, привлекающие инвестиции и направляющие собственныесредства на расширение, модернизацию, перепрофилирование и созданиеновых производств, в части имущества, созданного (приобретенного,реконструированного, введенного) в рамках реализации инвестиционногопроекта, при условии ведения раздельного учета данного имущества напериод полной окупаемости, но не более 3 лет с начала реализациипроекта; организации, реализующие инвестиционные проекты с использованиемрасконсервированных объектов основных производственных фондов, в частиимущества, созданного (приобретенного, реконструированного,введенного) в рамках реализации инвестиционного проекта, при условииведения раздельного учета данного имущества на период полнойокупаемости, но не более 2 лет с начала реализации проекта. Законом установлено, что льготы по налогу на прибыль организацийпредоставляются при условии ведения раздельного учета доходов ирасходов в рамках реализации инвестиционных проектов и полногоиспользования ими сумм начисленного износа (амортизации) для целейбухгалтерского учета на последнюю отчетную дату и представления вдепартамент экономического развития и внешних связей администрацииобласти формы N 11 отчета "Сведения о наличии и движении основныхфондов (средств) и других нефинансовых активов".-------------------------T---------T---------T---------T---------|| |2002 год,|2003 год,|2004 год,|2005 год,|| | факт | факт | факт | оценка |+------------------------+---------+---------+---------+---------+|Объем недополученных |527,5 |12887,3 |5340,9 |7360,7 ||доходов в связи с | | | | ||предоставлением | | | | ||налоговых льгот, | | | | ||тыс. рублей | | | | |L------------------------+---------+---------+---------+---------- Как видно, прогноз суммы выпадающих доходов из областного бюджетана 2005 год составляет 7360,7 тыс. рублей, фактически же за первоеполугодие 2005 года - 3291,28 тыс. рублей. В дополнительной таблице F2 представлены данные оценки объеманалоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам затри последних отчетных года. Как видно из представленной таблицы,льготы по налогам на прибыль, имущество и земельному налогупредоставляются для следующих отраслей: машиностроение, судостроение; здравоохранение, образование; переработка сельскохозяйственной продукции; транспорт, связь; добыча и переработка полезных ископаемых. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. В рамках подготовки программы реформирования была проведенаоценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики поотдельным льготам за три последних отчетных года, однако суммарноезначение увеличения доходов бюджета в связи с предоставлениемналоговых льгот определить не представляется возможным в связи сотсутствием необходимой информации. Данные о поступлении налоговыхплатежей в разрезе налогоплательщиков, запрашиваемые у УправленияФедеральной налоговой службы по Амурской области, не представляются соссылкой на статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации, всоответствии с которой они составляют налоговую тайну. Одной из основных задач, решаемых в рамках реализации программыреформирования, является повышение эффективности бюджетного процесса,что напрямую связано с политикой предоставления льгот. Учитывая это, впервоочередном порядке планируется разработать методики оценкифинансовой и социальной эффективности предоставляемых льгот иподготовить ряд нормативных правовых актов, утверждающих порядокоценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых(планируемых к предоставлению) налоговых льгот и устанавливающихзапрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкойоценке финансовой эффективности. Реализация вышеназванных мероприятий позволит на втором этапереализации программы реформирования снизить объем предоставляемыхналоговых льгот до 5% и менее доходов областного бюджета. Будет введена практика публикации в СМИ и сети Интернетинформации об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценке ихэффективности, что сделает процесс предоставления льгот максимальнопубличным. Альтернативы Альтернативой является полный отказ от предоставления льгот,однако это маловероятно. До настоящего времени целый ряд отраслей,особенно социальной сферы, без государственной поддержки в виде льготпросто не выживет. Существенное повышение тарифов на услуги присуществующей платежеспособности населения просто нереально.Одновременно следует отметить, что в условиях недостаточно развитойэкономики отказ от продвижения инвестиционной политики может статьпросто самоубийством для Амурской области. Оценка риска Основной риск связан со сложностью получения данных у УправленияФедеральной налоговой службы по Амурской области о поступленииналоговых платежей в разрезе налогоплательщиков, а также со сложностьюразработки методик определения социальной эффективности и еепересчетом в экономическую (бюджетную) эффективность. Следуетотметить, что данная проблема касается не только финансовых органовадминистрации области, но и финансовых органов муниципальныхобразований. 2.6.3. Повышение деловой активности (F3) Анализ исходного состояния Делая оценку фактического уровня деловой активности в формемалого предпринимательства за последние три отчетных года, необходимоотметить, что достигнутый в области уровень развития малогопредпринимательства сохраняется без существенных изменений напротяжении ряда последних лет. Малые предприятия стали весомым фактором социально-экономическогоразвития области и одним из основных источников создания новых рабочихмест и насыщения товарного рынка. В целом малые предприятия занимаютустойчивое положение в экономике области, на их долю приходится: 9,0%общей стоимости основных фондов коммерческих организаций, 7,0%трудовых ресурсов, 7,0% стоимости выпускаемой продукции и услуг, 11,0%розничного товарооборота, 13,0% платных услуг населению, 14% валовогорегионального продукта (рис. 3). Рисунок 3 не приводится По состоянию на 1 января 2005 года в области действовало 2718малых предприятий, которые обеспечивали работой более 24 тыс. человек. За 2004 год ими произведено продукции (работ, услуг) на суммусвыше 6686,3 млн. рублей, что в 2,5 раза больше, чем в 2001 году. Изобщего объема 37,8% составляет выпуск промышленной продукции (2001 год- 13%), объем строительных работ - 18% (2001 год - 31,0%), сферыторговли и общественного питания - 12% (2001 год - 22,0%), на прочиеработы и услуги приходится 32,2%. Объемы производства промышленной продукции увеличились к уровню2001 года в 6,8 раза, строительных работ - в 1,4 раза. Общая выручкаот реализации продукции (работ, услуг) составила 10795 млн. рублей,или 456 тыс. рублей на одного работающего. Свой вклад вносят и индивидуальные предприниматели. В 2004 годуна территории области в реестре насчитывалось 36 тыс. предпринимателейбез образования юридического лица (2002 год - 35,9 тыс. человек, 2003год - 35,5). Отраслевая принадлежность предпринимателей за последниегоды не претерпела особых изменений. Около 80% из них занято в сферахторговли и общественного питания, 7% занято в сфере бытовогообслуживания, примерно 13% - в других видах деятельности. В связи спрошедшей перерегистрацией предпринимателей в органах ФНС числодействующих предпринимателей составляет в текущем году 21 тыс.человек. Данные о повышении деловой активности в области малогопредпринимательства приведены в дополнительной таблице F3. Поддержка малого бизнеса осуществляется в рамках областнойпрограммы государственной поддержки малого предпринимательства вобласти на 2002 - 2004 годы, которая являлась региональнойсоставляющей общей государственной политики, обозначенной Федеральным законом от 14.06.95 N 88-ФЗ "О государственнойподдержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в ред.от 22.08.2004 N 122-ФЗ), и продолжением ранее действующих программ. Запериод действия программы из областного бюджета на ее реализациюизрасходовано 4953 тыс. рублей. Законом Амурской области от 11.04.2005 N 467-ОЗ утвержденаПрограмма государственной поддержки малого предпринимательства вАмурской области на 2005 - 2007 годы, предусматривающая реализациюкомплекса мер по поддержке предпринимательства на областном имуниципальном уровнях. В целях оказания финансово-кредитной поддержки малым предприятиямпостановлением губернатора области от 07.04.2005 N 194 утвержденпорядок субсидирования из областного бюджета части процентной ставкипо кредитам, полученным субъектами малого предпринимательства вкредитных учреждениях. Постановлением губернатора области от 26.04.2005 N 375 утвержденПорядок использования субсидий, предоставляемых фонду поддержки малогопредпринимательства области из средств областного бюджета в рамкахпрограммы государственной поддержки малого предпринимательства вобласти на 2005 - 2007 годы. В рамках программных мероприятий проводятся конференции, семинарыс участием малых предприятий, обучение специалистов. Ежегодно за счетсредств областного бюджета оплачивается аренда выставочных площадей нарегиональных и межрегиональных выставках для организации коллективныхэкспозиций малых предприятий области и др. Ежегодно проводится конкурс на звание "Лучшее малое предприятиеАмурской области" согласно положению о конкурсе, утвержденномупостановлением губернатора области от 02.04.2004 N 173. На телевидении и страницах газет освещаются мероприятиягосударственной поддержки малого предпринимательства, опыт работы ирезультаты деятельности малых предприятий. С газетой "Амурская правда"заключен договор на подготовку и размещение в течение года восьмиинформационных спецвыпусков страницы "Малый бизнес в Приамурье". План реформирования На этапе подготовки программы реформирования была проведенаоценка фактического уровня деловой активности в форме малогопредпринимательства за последние три отчетных года, что позволяетговорить о выполнении первого уровня. Исходя из анализа уровня деловой активности в рамках реализациимероприятий программы реформирования на первом этапе планируетсяразработка и утверждение порядка оказания консультационной иорганизационной поддержки субъектам малого предпринимательства. Этопозволит создать предпосылки для работ, запланированных на второйэтап, в рамках которого будет разработан и утвержден порядокпроведения мониторинга деятельности предприятий в сфере малогопредпринимательства, включая финансово-экономические показателидеятельности. Данные мониторинга будут служить базовой информацией дляпринятия решений о поддержке развития различных направлений малогопредпринимательства. Будет продолжена сложившаяся традиция широкого освещения в СМИ исети Интернет материалов, касающихся малого предпринимательства, апосле разработки и утверждения порядка проведения мониторинга малогопредпринимательства - публикации результатов мониторинга. Альтернативы Вся мировая практика говорит о необходимости активной поддержкиразвития малого предпринимательства, позволяющего не только создаватьдополнительные рабочие места, но и решающего целый комплекс важныхзадач в области услуг и производства товаров народного потребления. Альтернативой в условиях рыночной экономики мог бы стать отказ отгосударственной поддержки малого предпринимательства, что было былогично, однако в сегодняшних условиях становления и развития малогопредпринимательства такой отказ может привести к свертываниюпроизводства и уходу в "тень". Оценка риска Основным риском является противоречивость поставленной цели поросту доли малого предпринимательства в экономике региона. С однойстороны, необходимо всемерно развивать малый бизнес, но если это будетделаться в ущерб крупным и средним производствам, то это можетпривести к общему снижению валового регионального продукта и потереприоритетных отраслей экономики. С другой стороны, при активнойподдержке наиболее "продвинутых" отраслей реально существенноеповышение валового регионального продукта и завоевание внешних ивнутренних рынков, однако в этом случае вполне возможно относительноеснижение доли малого бизнеса в валовом региональном продукте. Учитывая это, целесообразно говорить об относительном росте(снижении) объемов товарного производства и услуг, предоставляемыхмалым предпринимательством в расчете на одного жителя. 2.6.4. Организация учета объектов, находящихся в собственностисубъектов Российской Федерации, и представление информациизаинтересованным лицам (F4) Анализ исходного состояния Инвентаризация собственности области, в том числе поорганизациям, доли уставного капитала которых принадлежат области,осуществляется в соответствии с распоряжениями главы администрацииобласти: от 17.08.98 N 606-р "Об областной комиссии по инвентаризациизданий, сооружений и помещений, закрепленных и используемых областнымиорганами, бюджетными организациями, областными государственнымиунитарными предприятиями"; от 24.08.98 N 628-р "Об инструкции по заполнению актовинвентаризации и учетных карточек объектов областного недвижимогоимущества"; от 13.06.2001 N 570-р "Об инвентаризации защитных сооруженийгражданской обороны". Полный учет земельных участков, относящихся к собственностиобласти, в настоящее время невозможен в связи с отсутствием в полномобъеме информации обо всех землях в области, а также оземлепользователях, землевладельцах, собственниках и арендаторахземель, о качественном и количественном составе земель и о другиххарактеристиках земель на территории области. Положение о раскрытии информации о собственности субъектаРоссийской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности,установлено в разделе IX постановления главы администрации области отот 18.02.2004 N 77). Данным постановлениемустановлено, что информация об объектах учета, содержащаяся в реестре,представляется любым заинтересованным лицам в соответствии сзаконодательством Российской Федерации. Органам государственной властиРоссийской Федерации, уполномоченным ими органам и учреждениям юстициипо государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок сним информация об объектах учета представляется по надлежащеоформленному запросу об областных природных объектах (ресурсах), аюридическим лицам, имеющим свидетельства, - только по их объектамучета. Иным лицам информация об объектах учета представляетсядепартаментом администрации области по управлению государственнымимуществом области по их письменному заявлению при предъявлениифизическим лицом документа, удостоверяющего личность, а уполномоченнымпредставителем юридического лица - документов, подтверждающих егорегистрацию. Кроме того, департамент представляет юридическому лицу,имеющему свидетельство, по его запросу информацию о лицах, получившихсведения о его объекте учета. Утверждение порядка оценки рыночной стоимости объектов,находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,независимыми организациями осуществлено в постановлении губернатораобласти от 29.07.2005N 441). Данное постановление регламентирует порядок проведенияконкурса по отбору юридических лиц и предпринимателей без образованияюридического лица, привлекаемых для выполнения работ по оценкеобъектов государственной собственности области в случаях,предусмотренных законодательством. Конкурс является открытым посоставу участников и проводится конкурсной комиссией (далее -комиссия), образованной департаментом администрации области поуправлению государственным имуществом области. Установлено, что в конкурсе могут принимать участие юридическиелица и предприниматели без образования юридического лица,осуществляющие оценочную деятельность в соответствии сзаконодательством Российской Федерации, своевременно подавшиенадлежащим образом оформленные документы для участия в конкурсе иотвечающие следующим требованиям: имеют действующую лицензию на осуществление оценочнойдеятельности; обладают опытом работы в области оценочной деятельности (работаютв данной области не менее двух лет); обладают необходимыми трудовыми ресурсами (имеют в штате не менееодного работника, для которого данное юридическое лицо являетсяосновным местом работы), имеющими соответствующую квалификацию вобласти оценочной деятельности, полученную в соответствии ссогласованными с уполномоченным Правительством Российской Федерацииорганом по контролю за осуществлением оценочной деятельностипрофессиональными образовательными программами и подтвержденнуюдокументами об образовании; в отношении данного оценщика в течение года, предшествующегопроведению конкурса, отсутствуют санкции за нарушение лицензионныхтребований и условий (распорядительный документ лицензирующего органао предупреждении, приостановлении или аннулировании лицензии наосуществление оценочной деятельности); заключили договор страхования гражданской ответственности поработам (услугам) в области оценочной деятельности с суммой страховоговозмещения не менее 50000 рублей. Извещение о проведении конкурса производится департаментомадминистрации области по управлению государственным имуществом областипутем публикации информационного сообщения в газете "Амурская правда"не менее чем за 30 дней до проведения конкурса и на информационномсайте администрации области. С целью выбора победителей оценка участников конкурсаосуществляется каждым членом комиссии в соответствии со следующимикритериями: опыт работы в области оценочной деятельности (оценивается по10-балльной шкале); квалификация, образование и опыт работы работников, привлекаемыхдля выполнения оценочных работ (оценивается по 15-балльной шкале); качество содержания и оформления макетов отчетов об оценкерыночной стоимости, представленных в составе конкурсного предложения,и их соответствие требованиям Федерального закона от 29.07.98 N 135-ФЗ"Об оценочной деятельности в Российской Федерации", стандартам оценки,обязательным к применению субъектами оценочной деятельности,утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от06.07.2001 N 519 "Об утверждении стандартов оценки", являющимсяобязательным к применению субъектами оценочной деятельности приопределении вида стоимости объекта оценки, подходов к оценке, методовоценки и при проведении оценки, а также иным нормативным правовымактам, регулирующим оценочную деятельность (оценивается по 40-балльнойшкале); предложения участника конкурса по трудоемкости (в человекочасах)работ по подготовке представленных в составе конкурсного предложениямакетов отчетов об оценке рыночной стоимости (оценивается по25-балльной шкале); предложения участника конкурса по стоимости работы работника(одного человекочаса) при выполнении работ по представленным в составеконкурсного предложения макетам отчетов об оценке рыночной стоимости(оценивается по 10-балльной шкале). По итогам конкурса составляется протокол об итогах конкурса срезультатами оценки, в котором указываются: наименования участников конкурса с указанием набранных баллов; наименования десяти участников конкурса, признанных победителямиконкурса. На основании протокола об итогах конкурса департаментадминистрации области по управлению государственным имуществом областираспоряжением утверждает перечень юридических лиц и предпринимателейбез образования юридического лица, уполномоченных на проведение оценкиобъектов государственной собственности области, который подлежитопубликованию в газете "Амурская правда". В соответствии с постановлением областного Совета народныхдепутатов от 22.05.2003 N 26/212 "Об утверждении Положения оборганизации продажи имущества области на аукционе" организацию продажиобластного имущества на аукционе осуществляет государственноеучреждение "Фонд имущества Амурской области" (далее - продавец). Постановлением установлено, что продавец при подготовке ипроведении аукциона определяет на основании отчета об оценкеобластного имущества, составленного в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации об оценочной деятельности, начальную ценупродаваемого на аукционе областного имущества (далее - начальная ценапродажи), а также величину повышения начальной цены ("шаг аукциона")при подаче предложений о цене имущества в открытой форме.Информационное сообщение об итогах аукциона публикуется в тех жесредствах массовой информации, в которых было опубликованоинформационное сообщение о проведении аукциона. Постановлением главы администрации области 18.02.2004 N 77) установлено, что исполнение положения "Об организацииучета областного имущества и о реестре государственной собственностиАмурской области" возлагается на комитет администрации области поуправлению государственным имуществом области, который обязан в срокдо 1 декабря текущего года представлять в областной Совет народныхдепутатов на утверждение реестр государственной собственности области.Данным постановлением установлено, что реестр ведется по отдельнымобъектам собственности. Как было показано выше, постановление главы администрации областиот 18.02.2004 N 77) утверждает ирегламентирует вопросы, связанные с раскрытием информации особственности субъекта Российской Федерации, в том числе по отдельнымобъектам собственности. Порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся всобственности субъектов Российской Федерации, независимымиорганизациями утвержден постановлением губернатора области отот 29.07.2005 N 441). Такимобразом, создан хороший задел для реализации мероприятий программыреформирования. Данные инвентаризации собственности области, в том числе поорганизациям, доли уставного капитала которых принадлежат области, запоследние три отчетных года приведены в дополнительной таблице F4. Согласно оценке процент прироста объемов по унитарнымпредприятиям составляет 6 - 8%.-------------------------------------T--------T---------T--------|| |2004 год|2005 год |2006 год|| | (факт) |(оценка) |(оценка)|+------------------------------------+--------+---------+--------+|Финансовый результат деятельности |16211,2 |17326,7 |18714,4 ||унитарных предприятий (тыс. рублей) | | | |+------------------------------------+--------+---------+--------+|Количество унитарных предприятий |38 |36 |36 ||(единиц) | | | |+------------------------------------+--------+---------+--------+|Процент прироста объемов по |281,63% |106,87% |108,01% ||унитарным предприятиям | | | |L------------------------------------+--------+---------+--------- Для сравнения необходимо указать, что в 2003 году финансовыйрезультат деятельности унитарных предприятий был отрицательным исоставил убытков на 4788,2 тыс. рублей. Численность унитарныхпредприятий последние годы не меняется. Планируется, что в последующиегоды сохранится положительная динамика роста финансовых результатовдеятельности унитарных предприятий на уровне 7 - 8%. В рамкахреализации программы реформирования планируется ГУП области"Медтехника" перевести в негосударственную форму собственности, чтоможет снизить общий прирост объемов по унитарным предприятиям. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается с четвертого уровня. С целью обобщения имеющейся информации о земле, а такжеинформационного обеспечения ведения земельного кадастра,землеустройства, контроля за использованием и охраной земель,своевременного выявления изменений состояния земельного фонда, егооценки, прогноза необходимо создать базу данных о земельных участках сучетом разграничения государственной собственности на землю иосуществлять региональный и локальный мониторинг земель области. Публичный учет и контроль являются ключевыми инструментами,позволяющими повысить как ответственность органов государственнойвласти, так и собственно эффективность деятельности самой власти,поэтому в рамках реализации программы реформирования будет продолженаработа по совершенствованию процедур, связанных с раскрытиеминформации о собственности и оценке рыночной стоимости объектов,находящихся в собственности области. Планируется, что в СМИ и сети Интернет в соответствии сдействующим законодательством Российской Федерации будет осуществленапубликация информации о стоимости объектов, находящихся всобственности области, в том числе по отдельным объектамсобственности. Учитывая, что статьей 12 Закона Амурской области от 29.12.98 N120-ОЗ "О бюджетном процессе Амурской области" в составе документов иматериалов, представляемых в областной Совет народных депутатоводновременно с проектом закона области об областном бюджете наочередной финансовый год, не предусмотрено представление реестрагосударственной собственности области, в рамках реализации программыреформирования планируется внести поправки в вышеназванный Закон,предусматривающие включение в состав материалов, представленных кбюджету за последний отчетный год, данных об объемах стоимостиобъектов, находящихся в собственности области, в том числе поотдельным объектам собственности. Альтернативы Альтернативы повышению эффективности деятельности органовгосударственной власти нет, что, в свою очередь, обусловливаетбезальтернативность процедур, связанных с публичностью реестраобъектов недвижимости, находящихся в собственности области. Оценка риска Основной риск связан не столько с процедурными вопросами внесенияизменения в действующее законодательство области, сколько с нежеланиембюрократии сделать процесс управления государственной собственностьюпрозрачным и гласным. Безусловно, есть целый ряд объектов, информацияо которых в соответствии с действующим законодательством являетсясекретной, но информация об основной массе объектов, находящихся вгосударственной собственности области, должна быть публичной. 2.6.5. Мониторинг эффективности деятельности унитарныхпредприятий и организаций (F5) Анализ исходного состояния Оценка результатов деятельности государственных унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежатобласти, проводится в соответствии с методиками, утвержденнымипостановлениями главы администрации области от 13.03.2003 N 182). Результаты деятельности организаций, доли уставного капитала вкоторых принадлежат субъектам Российской Федерации, публикуются в СМИв соответствии с Федеральным законом от 26.12.95 N 208-ФЗ "Обакционерных обществах" (в ред. от 29.12.2004 N 192-ФЗ). К сожалению, по большинству направлений деятельности унитарныхпредприятий на рынке услуг отсутствуют аналогичные негосударственныеорганизации. Одним из исключений является архитектурная деятельность иинженерные изыскания для строительства. Однако доля негосударственныхорганизаций в общем объеме услуг составляет 19,6%.-----------------------------T--------T--------T--------T--------|| Архитектурная деятельность |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год|| и инженерные изыскания | | | | || для строительства | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Финансовый результат |1622,0 |- 6800,0|2844,0 |1720,0 ||деятельности унитарных | | | | ||предприятий (тыс. рублей) | | | | |+----------------------------+--------+--------+--------+--------+|Финансовый результат |- 199217|- 52074 |372 |420 ||деятельности частных | | | | ||предприятий и организаций | | | | ||(тыс. рублей) | | | | |L----------------------------+--------+--------+--------+--------- На начало 2005 года в строительстве области насчитывалось около500 подрядных организаций, из которых почти 90% предприятий малогобизнеса. Несмотря на положительный финансовый результат, полученныйстроительными организациями в 2004 году, финансовое положениебольшинства строительных организаций осталось нестабильным, и посостоянию на 1 июля 2005 года половина из них являлась убыточной. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий иорганизаций, доли уставного капитала которых принадлежат субъектамРоссийской Федерации, представлен в дополнительной таблице F5. Порядок представления отчетности о деятельности и долговыхобязательствах государственных унитарных предприятий и организаций,доли уставного капитала которых принадлежат субъектам РоссийскойФедерации, утвержден постановлениями главы администрации области от01.02.2000 N 53 "Об утверждении формы отчета представителей области ворганах управления коммерческих организаций" и от 28.02.2000 N 103 "Обутверждении порядка отчетности руководителей областных государственныхунитарных предприятий". При решении вопроса о сохранении государственных унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежатобласти, органы государственного управления области руководствуютсяКонцепцией управления областным имуществом и приватизации в области,утвержденной постановлением главы администрации области от 20.12.99 N715, Федеральными законами от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред.от 21.07.2005 N 93-ФЗ) и от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных имуниципальных унитарных предприятиях" (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ). Результаты деятельности государственных унитарных предприятийежеквартально публикуются в сети Интернет на сайте администрацииобласти в виде сводного реестра основных показателей экономическойэффективности деятельности. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается с третьего уровня. Учитывая, что до настоящего времени в области отсутствуютформальные процедуры принятия решения о сохранении или изменении формысобственности государственных унитарных предприятий и учреждений, врамках реализации программы реформирования планируется на первом этаперазработать и утвердить систему критериев, включающих оценку бюджетнойи социальной эффективности, и необходимых процедур для принятиярешения о сохранении или изменении формы собственности государственныхунитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которыхпринадлежат области. В СМИ будет размещена информация, а в сети Интернет начатапубликация результатов деятельности государственных унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежатсубъектам Российской Федерации, включая показатели бюджетной исоциальной эффективности. Введение формализованных процедур, базирующихся на системекритериев, включающих оценку бюджетной и социальной эффективности,позволит довести долю государственных унитарных предприятий иорганизаций, доли уставного капитала которых принадлежат Амурскойобласти, удовлетворяющих установленным критериям, до 90%. Альтернативы Альтернативным будет являться полный отказ государства от прямогоучастия в экономике, т.е. полный отказ от государственных унитарныхпредприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежатобласти. Однако данное решение сегодня вряд ли осуществимо в связи снеразвитостью рынка социальных услуг, а также отсутствием у основноймассы населения необходимых денежных ресурсов. Оценка риска Основной риск связан с разработкой системы критериев на основеоценки бюджетной и социальной эффективности. Этот риск возникает,прежде всего, из-за сложности расчета социальной эффективности и приее перерасчете в прямую экономическую эффективность. Следует учитывать также определенную заинтересованностьбюрократии в сохранении контроля за реальным сектором экономики черезсобственность в виде долей уставного капитала, принадлежащего области,и ее нежелание сделать этот процесс публичным. 2.7. Совершенствование долговой политики (G) Нормативно-правовое обеспечение Федеральный закон от 25.02.99 N 39-ФЗ "Об инвестиционнойдеятельности в Российской Федерации, осуществляемой в формекапитальных вложений" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ); Закон РСФСР от 26.06.91 N 1488-1 "Об инвестиционной деятельностив РСФСР" (в ред. Федеральных законов от 19.06.95 N 89-ФЗ, от10.01.2003 N 15-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от25.02.99 N 39-ФЗ); постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.97 N1470 "Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантийна конкурсной основе за счет средств бюджета развития РоссийскойФедерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектовпри размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционныхресурсов бюджета развития Российской Федерации" (в ред. от 03.09.98 N1024); Закон Амурской области от 27.05.2005 N 7-ОЗ); Закон Амурской области от 09.03.2004 N 310-ОЗ); Закон Амурской области от 15.03.2005 N 456-ОЗ); Закон Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ); постановление главы администрации области от 17.12.2001 N 760 "Обутверждении Положения о порядке ведения государственной долговой книгиАмурской области"; постановление главы администрации области 14.11.2003 N 721); постановление главы администрации области от 29.04.2003 N 313); постановление главы администрации области от 14.12.99 N 701 "Окоординации инвестиционной деятельности на территории Амурскойобласти". 2.7.1. Внедрение формализованных процедур управления долгом,принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1) Анализ исходного состояния Оценка действующих долговых обязательств, в том числе сгруппировкой по видам заимствований и срокам погашения, производитсясогласно постановлению главы администрации области от 17.12.2001 N 760"Об утверждении Положения о порядке ведения государственной долговойкниги Амурской области". Названное Положение определяет понятие и состав долговыхобязательств администрации области, порядок контроля за их состоянием,а также устанавливает классификацию долговых обязательств области. Информация составляется в долговой книге в табличном виде исостоит из пяти разделов, соответствующих формам долговых обязательствобласти (областного бюджета): Раздел 1. Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имениадминистрации области с кредитными организациями в пользу указанныхкредиторов. Раздел 2. Государственные займы администрации области,осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг области. Раздел 3. Договоры и соглашения о получении областью бюджетныхссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системыРоссийской Федерации. Раздел 4. Договоры о предоставлении администрацией областигосударственных гарантий, договоры поручительства администрацииобласти по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Раздел 5. Сводная аналитическая и статистическая информация. В долговой книге обязательно указывается верхний предел долгаобласти, установленный законом области о бюджете на очереднойфинансовый год, с указанием в том числе предельного объемаобязательств по государственным гарантиям. Учет долговых обязательств ведется на основании оригиналов илизаверенных канцелярией администрации области копий документов согласноследующему перечню: соответствующее постановление (распоряжение) главы администрацииобласти и (или) решение областного Совета народных депутатов; соответствующий договор или соглашение (кредитный договор,договор предоставления государственной гарантии, проспект эмиссии ит.д.), изменения и дополнения к нему, подписанные уполномоченнымлицом; прочие договоры и документы, обеспечивающие и сопровождающиевышеуказанный договор или соглашение (договор залога, договорконтргарантии и т.д.); платежные документы, выписки со счета, акты сверки задолженности; другие документы, подтверждающие возникновение, изменение ипогашение долга области. Объем и характер представляемой информации определяютсяадминистрацией области. Пользователями информации, включенной в долговую книгу, являютсяорганы государственной власти области и Российской Федерации, а такжеорганы местного самоуправления в соответствии с их полномочиями. Кредиторы области имеют право получить документ, подтверждающийрегистрацию долга, - выписку из долговой книги. Выписка из долговойкниги представляется на основании письменного запроса за подписьюполномочного лица кредитора в течение пяти рабочих дней со дняполучения запроса. Структурные подразделения администрации области, депутатыобластного Совета народных депутатов и территориальные органыфедеральных органов исполнительной власти получают справочнуюинформацию из долговой книги на основании письменного запроса,направляемого в адрес губернатора области, с обоснованиемзапрашиваемой информации. Оценка действующих долговых обязательств (объема государственногодолга), в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам ихпогашения, за последние три отчетных года (в разрезе предоставленныхбюджетных ссуд, гарантий коммерческих кредитов и максимальных объемовпривлечения дополнительных долговых обязательств) приведена вдополнительной таблице G1. Как показывают данные анализа, относительный приростгосударственного долга области в ходе реализации программыреформирования прекратится и преобладающей станет тенденция к егоснижению.-----------------------------------T--------T--------T--------T--------T-----------|| |2003 год|2004 год|2005 год|2006 год|I полугодие|| | (факт) | (факт) |(оценка)|(оценка)| 2007 г. || | | | | | (оценка) |+----------------------------------+--------+--------+--------+--------+-----------+|Объем государственного долга |649655 |1010594 |1081055 |1230065 |1212475 ||области на конец периода, | | | | | ||тыс. рублей | | | | | |+----------------------------------+--------+--------+--------+--------+-----------+|Относительный прирост (снижение) |-10,17% |55,56% |6,97% |13,78% |-1,43% ||объема долга | | | | | |+----------------------------------+--------+--------+--------+--------+-----------+|Относительный прирост (снижение) |-22,66% |-40,76% |-37,11% |-34,51% |0,00% ||по бюджетным ссудам | | | | | |+----------------------------------+--------+--------+--------+--------+-----------+|Доля краткосрочных обязательств от|50,80% |66,30% |78,66% |69,68% |62,22% ||общего объема государственного | | | | | ||долга | | | | | |+----------------------------------+--------+--------+--------+--------+-----------+|Доля краткосрочных обязательств от|3,5% |6,1% |6,4% | | ||общего объема областного бюджета | | | | | |L----------------------------------+--------+--------+--------+--------+------------ Данная тенденция отчетливо просматривается в разрезе коммерческихкредитов: в 2007 году планируется снизить объем коммерческих кредитовна 2,3%. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. Учитывая, что в области до настоящего времени не использоваласьметодика расчета предельного объема привлечения новых долговыхобязательств и не учитывалось их влияние на платежеспособностьобласти, в рамках реализации первого этапа программы реформированиябудет разработана и утверждена методология расчета платежеспособностибюджета области с учетом действующих и планируемых к принятию долговыхобязательств (включая кредиторскую задолженность) на среднесрочныйпериод. Одновременно планируется разработка и утверждение методикирасчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств сучетом их влияния на платежеспособность субъекта Российской Федерации. Повышение прозрачности бюджетного процесса требует отказа отзакрытости долговой политики, поскольку до настоящего времени сведенияо долговых обязательствах области (в том числе по видам обязательств исрокам их гашения) в СМИ и сети Интернет не публиковались. Учитываявышесказанное, на втором этапе реализации программы реформированиябудет организована публикация в СМИ и сети Интернет информации исведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательстви срокам их погашения. Реализация вышеназванных мероприятий позволит снизить объемкраткосрочной задолженности (со сроком погашения менее 1 года) исохранить на уровне, не превышающем 10% доходов областного бюджета. Альтернативы Альтернативой формализации процедур управления долгом являетсяполный отказ от принятия долговых обязательств, что маловероятно вусловиях дефицитности бюджета области. Альтернативы публичности процедур, связанных с реализациейдолговой политики области и объемов внешних заимствований, просто несуществует. Оценка риска Основной риск связан с преодолением сложившихся стереотипов,связанных с закрытостью всей информации, касающейся проводимойдолговой политикой. Учитывая это, залогом успешности реализациимероприятий данного направления может стать активное использованиеадминистративного потенциала губернатора области. 2.7.2. Формализация процедур предоставления гарантий (G2) Анализ исходного состояния В соответствии с Законом Амурской области от 29.04.2003 N 313) конкурсный отборпретендентов на получение государственных гарантий проводитсядепартаментом экономического развития и внешних связей администрацииобласти. Оценку бюджетной и социальной эффективности департамент проводитна основании методических рекомендаций, определенных постановлениемПравительства Российской Федерации от 22.11.97 N 1470 (в ред. от03.09.98 N 1024) и другими правовыми актами Российской Федерации иобласти. Предметом конкурса является право получения государственнойподдержки в форме предоставления государственной гарантии области засчет средств областного бюджета для оказания финансовой помощиюридическим лицам приоритетных отраслей экономики области, а такжеобеспечивающим функционирование систем жизнедеятельности населенияобласти. К участию в конкурсе допускаются предприятия и организации,расположенные на территории области, независимо от их подчиненности иформ собственности (кроме предприятий с иностранным капиталом),своевременно подавшие необходимые документы на участие в конкурсе(далее - претенденты) и отвечающие следующим требованиям: не находятся в стадии реорганизации, ликвидации или в состояниибанкротства; не имеют задолженности по платежам в областной бюджет; имеют устойчивое финансовое положение; имеют не менее 20% собственных средств в общем объемеинвестиционных затрат по проекту. Претенденты для участия в конкурсе представляют в департаментэкономического развития и внешних связей администрации областиследующие документы: 1) заявку о намерении получить государственную гарантию суказанием ее предполагаемого размера, срока и назначения, а такжепредполагаемого обеспечения и источников погашения регрессногообязательства перед гарантом при наступлении гарантийного случая; 2) нотариально заверенную копию устава (положения), а также всехизменений и дополнений к нему; 3) нотариально заверенную копию учредительного договора илирешения уполномоченного органа о создании организации; 4) нотариально заверенную копию свидетельства (решения) огосударственной регистрации; 5) ксерокопию лицензии на осуществление хозяйственнойдеятельности в случае, когда для занятия соответствующим видомдеятельности необходима лицензия в соответствии с Федеральным законом"О лицензировании отдельных видов деятельности" (оригинал лицензиипредставить для сверки); 6) годовой отчет за последний финансовый год, включающийбухгалтерский баланс с приложениями, в том числе и на промежуточныеотчетные даты, отчеты о прибылях и убытках (формы NN 1 - 5) ипояснительные записки, составленные в соответствии с требованиямиМинистерства финансов Российской Федерации, с отметкойтерриториального органа Министерства Российской Федерации по налогам исборам об их принятии. К балансу на последнюю отчетную дату необходимоприложить расшифровки статей баланса, составляющих более 5% процентовего суммы; 7) справку территориального органа Министерства РоссийскойФедерации по налогам и сборам о задолженности претендента пообязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; 8) информацию о суммах остатков по внебалансовым счетам пополученному и выданному обеспечению (поручительствам и имуществу,переданному в залог) к представленным балансам; 9) расшифровки задолженности по кредитам банков к представленнымбалансам за последний финансовый год и на дату подачи заявки суказанием кредиторов, величины долга, дат получения и погашениякредитов, видов их обеспечения, процентной ставки, периодичностипогашения, сумм просроченных обязательств, включая проценты и штрафы; 10) справки банков, обслуживающих счета претендента, об оборотахза последние 12 месяцев, остатках на расчетных (текущих) и валютныхсчетах претендента и наличии претензий к этим счетам; 11) документы, касающиеся обеспечения гарантии: переченьимущества, предлагаемого в залог (имущество должно иметь высокуюстепень ликвидности), заключение независимого оценщика о рыночнойстоимости имущества, документы, подтверждающие право собственности наимущество, передаваемое в залог, дополнение к договорам нарасчетно-кассовое обслуживание о праве финансового департаментаадминистрации области на безакцептное списание денежных средств сосчетов претендента в случае исполнения обязательств по государственнойгарантии; 12) заключение органа по делам о банкротстве и финансовомуоздоровлению; 13) письмо, подтверждающее готовность коммерческого банка(кредитора) участвовать в кредитовании проекта, для осуществлениякоторого запрашивается государственная гарантия, и его согласиепринять на себя риск, не покрываемый государственной гарантией; 14) бизнес-план (для инвестиционных проектов); 15) анкету претендента, содержащую фамилии, имена и отчестваруководителя, главного бухгалтера, контактные телефоны, информацию оборганизационно-правовой форме претендента, размере уставного капитала,доле акций, находящихся в государственной и муниципальнойсобственности, местонахождении. Заявка вместе с прилагаемыми документами представляется вдепартамент экономического развития и внешних связей администрацииобласти не позднее срока, указанного при объявлении конкурса, почтой(с пометкой на конверте "На конкурс") или лично. Департамент экономического развития и внешних связейадминистрации области обеспечивает регистрацию заявок при условииналичия полного комплекта необходимых документов. Неполное представление информации, нарушение сроков подачидокументов или же подача конкурсной заявки и прилагаемых документов,по существу не отвечающих требованиям конкурсной документации, даетобластной комиссии по вопросам финансовой и инвестиционной политики(далее - комиссия) право на отклонение конкурсной заявки. Комиссия оставляет за собой право не рассматривать конкурсныезаявки, оформленные с нарушением требований инструкции или ссообщением о себе ложных сведений. Для проведения экспертизы конкурсной заявки могут привлекатьсяспециалисты структурных подразделений администрации области. При проведении экспертизы комиссия или уполномоченный -представитель департамента экономического развития и внешних связейадминистрации области может наводить справки или проводитьисследования, запрашивать у претендента любую информацию для проверкисведений, содержащихся в заявке и прилагаемых к ней документах. Департамент экономического развития и внешних связейадминистрации области после проведения экспертизы передает заявки иприлагаемые документы претендентов с соответствующими заключениями наокончательное рассмотрение комиссии. Документы претендентов должны подтверждать устойчивое финансовоеположение и источники возврата в срок и в полном объеме получаемогокредита под государственную гарантию. Экспертиза заявок и прилагаемых к ним документов проводитсядепартаментом экономического развития и внешних связей администрацииобласти в течение 30 дней со дня окончания приема конкурсных заявок. По результатам экспертизы заявок и прилагаемых к ним документоворганизатор конкурса вправе не допустить к конкурсу претендентов: находящихся в стадии реорганизации, ликвидации или банкротствалибо ограниченных в осуществлении соответствующего вида деятельности; имеющих просроченную задолженность по ранее предоставленным навозвратной основе средствам областного бюджета, а также по платежам вфедеральный и областной бюджеты и государственные внебюджетные фонды; сообщивших о себе ложные сведения; не представивших необходимые документы; не соответствующих требованиям по финансовым, техническим илипроизводственным показателям. Организатор конкурса незамедлительно уведомляет претендентов, недопущенных к конкурсу, с обоснованием принятия такого решения. Заявки, прилагаемые к ним документы и экспертные заключенияхранятся в департаменте экономического развития и внешних связейадминистрации области до момента их рассмотрения комиссией. Заявки претендентов с заключениями рассматриваются на заседанииобластной комиссии по вопросам финансовой и инвестиционной политики,на котором принимается решение рекомендовать губернатору областивключить проекты в программу предоставления государственных гарантийна очередной финансовый год либо отказать в выдаче гарантии. Конкурсный отбор инвестиционных проектов осуществляется наотдельных заседаниях комиссии. При принятии решений о предоставлениигосударственных гарантий под инвестиционные проекты критериямисоциальной и экономической их значимости являются: содействие выходу из кризиса и росту производства; влияние на структурную перестройку экономики (посредствомпереориентации производства и формирования новых межотраслевыхсвязей); соответствие инвестиционного проекта приоритетной отраслиэкономики; экономическая эффективность проекта (по показателямрентабельности проекта, срока окупаемости, чистого приведенногодохода, внутренней нормы рентабельности проекта); бюджетная эффективность проекта (сумма поступлений в бюджетнуюсистему Российской Федерации, в том числе в бюджет области); производственно-техническая реализуемость проекта (наличиепроизводственной и ресурсной базы, технологий, инженерного обеспеченияи кадровое обеспечение); финансовое состояние претендента; отсутствие задолженности по платежам в бюджет; величина и доля собственных инвестиций претендента (не менее 20%в общем объеме затрат по проекту); наличие залогового обеспечения; решение социальных проблем, создание новых рабочих мест исоциально-экономическая значимость проекта для муниципальногообразования, на территории которого он осуществляется. При наличии нераспределенных ресурсов в результате конкурсногоотбора инвестиционных проектов комиссия вправе дополнительно провестиконкурсный отбор. Комиссия вправе отклонить все заявки, если оцениваемые параметрывсех претендентов не являются приемлемыми. В этом случае объявляетсяновый конкурс или принимается решение о непроведении конкурса. На конкурсе могут присутствовать представители претендентов. Конкурсная комиссия оглашает результаты экспертизы всех поданныхконкурсных заявок, причины отклонения отдельных конкурсных заявок. Решения комиссии о результатах конкурса принимаются открытымголосованием ее членов простым большинством голосов и оформляютсяпротоколом, который подписывается всеми членами комиссии. Голоспредседателя комиссии является решающим при равенстве голосов,поданных "за" и "против". Подведение итогов конкурсного отбора осуществляетсянепосредственно в ходе заседания комиссии. Оформление протокола заседания комиссии производится в течение 3дней после проведения конкурса. Департамент экономического развития и внешних связейадминистрации области по результатам конкурсного отбора формируетпроект программы предоставления государственных гарантий на очереднойфинансовый год. Программа предоставления государственных гарантий на очереднойфинансовый год утверждается областным Советом народных депутатов всоставе областного бюджета на очередной финансовый год. После утверждения программы предоставления государственныхгарантий областным Советом народных депутатов департаментэкономического развития и внешних связей администрации областинаправляет письменное уведомление каждому претенденту о намеренииадминистрации области предоставить государственную гарантию и размересредств, выделяемых под государственную гарантию, либо мотивированныйотказ в ее предоставлении. Согласно Положению о выдаче гарантий, утвержденномупостановлением главы администрации области от 29.04.2003 N 313), государственная гарантия является способомобеспечения областью исполнения обязательств юридических лицприоритетных отраслей экономики области, а также реализующих товары иоказывающих услуги в сфере жизнеобеспечения населения области передкредитными организациями - резидентами Российской Федерации полностьюили частично. Общая сумма государственных гарантий, а также их суммарныйверхний предел в рамках государственного долга области определяютсязаконом области об областном бюджете на соответствующий финансовыйгод. Предельный объем обязательств по гарантиям устанавливается всоставе государственного долга области как вид долгового обязательстваи не может превышать 5% расходов областного бюджета. Как показываетпроведенный анализ, данный показатель никогда не превышался. Законом области об областном бюджете на очередной финансовый годутверждается программа предоставления государственных гарантийобласти, включающая перечень предоставляемых гарантий отдельнымюридическим лицам за счет средств областного бюджета.----------------------------T--------T--------T--------T---------|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год || | (факт) | (факт) | (факт) |(оценка) |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Доходы областного бюджета, |7290198 |9502044 |10916490|132301009||тыс. рублей | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Объем выданных гарантий за |50000 |8000 |115614 |240041 ||период, тыс. рублей | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Доля выданных гарантий от |0,68% |0,08% |1,06% |0,18% ||доходов областного бюджета,| | | | ||% | | | | |L---------------------------+--------+--------+--------+---------- Условия предоставления государственной гарантии определяются взаключаемом с конкретным предприятием, учреждением, организациейдоговоре о представлении государственной гарантии области. Государственная гарантия предоставляется исходя из объемаденежных средств, предусмотренных законом области об областном бюджетена текущий финансовый год, на основании распоряжения губернатораобласти, издаваемого в каждом случае предоставления государственнойгарантии. При предоставлении государственной гарантии для реализацииинвестиционного проекта собственные средства получателя гарантии вобщем объеме затрат по проекту должны составлять не менее 20%.Согласно постановлению государственная гарантия выдается под залог. Для получения гарантии представляются следующие документы,касающиеся обеспечения гарантии: перечень имущества, предлагаемого взалог (имущество должно иметь высокую степень ликвидности), заключениенезависимого оценщика о рыночной стоимости имущества, документы,подтверждающие право собственности на имущество, передаваемое в залог,дополнение к договорам на расчетно-кассовое обслуживание о правефинансового департамента администрации области на безакцептноесписание денежных средств со счетов претендента в случае исполненияобязательств по государственной гарантии. Финансовый департамент администрации области проводит проверкуфинансового состояния претендента и дополнительную экспертизуматериалов, в ходе которой в обязательном порядке учитываются: платежеспособность, степень риска, обеспечение гарантии, степень ликвидности предлагаемого в залог имущества, объем ответственности гаранта. Финансовый департамент администрации области готовит проектдоговора о предоставлении государственной гарантии с заемщиком, вобеспечение обязательств по кредитному договору которого даетсягосударственная гарантия, и проект договора залога с заемщиком вобеспечение регрессных обязательств, которые могут возникнуть врезультате наступления гарантийного случая. В случае повышенного риска утраты имущества заемщик обязанзастраховать заложенное имущество за свой счет. Необходимо отметить, что благодаря политике, проводимойфинансовым департаментом администрации области, фактов неисполненияпредоставленных гарантий за три последних отчетных года не было.Данные о предоставленных гарантиях приведены в дополнительной таблицеG2. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. Вопросы формализации процедур предоставления гарантий, как былопоказано выше, в области в целом решены, однако необходимо отметить,что оценке социальной эффективности не уделяется достаточноговнимания. Учитывая вышеизложенное, в рамках реализации программыреформирования на первом этапе будет разработана методика расчетасоциальной эффективности и проведена оценка бюджетной и социальнойэффективности. Одновременно планируется подготовка постановления губернатораобласти в части уточнения формализованных процедур, связанных сконкурсным отбором претендентов на получение гарантии, с учетомобязательного предоставления залога в полное обеспечение выданнойгарантии. На втором этапе реализации программы реформирования планируетсяначать публикацию информации в СМИ и материалов в сети Интернет пообъявляемым конкурсам на получение гарантий и результатам ихпроведения. Ожидается, что реализация вышеприведенных мероприятий позволитсоздать условия, когда все выданные гарантии будут полностьюсоответствовать установленной процедуре. Альтернативы Альтернативой предоставления залога в полное обеспечениепредоставляемой гарантии является предоставление кредита наобозначенную сумму, однако в условиях ограниченности финансовыхресурсов данный подход не осуществим. Полный же отказ отпредоставления гарантий может существенно ухудшить инвестиционныйклимат в Амурской области и снизить темпы экономического роста. Оценка риска Основной риск связан с введением 100% залога под предоставляемыегарантии. Для развивающегося бизнеса это может стать неприемлемым, чтоповлечет некоторое сокращение привлечения инвестиционного капитала.Вторая группа риска связана с определенной сложностью расчетасоциальной эффективности и пересчета ее в чистый экономический эффект. 2.7.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторскойзадолженности бюджетов (G3) Анализ исходного состояния За период 2002 - 2004 гг. кредиторская задолженность пообластному бюджету составляла в среднем 531 млн. рублей.----------------------------T---------T--------T--------T--------|| |2002 год |2003 год|2004 год|2005 год|+---------------------------+---------+--------+--------+--------+|Кредиторская задолженность,|525 |580 |489 |473 ||млн. рублей | | | | |+---------------------------+---------+--------+--------+--------+|Прирост (убыль) кредиторской |10,4% |- 15,7% |- 3,3% ||задолженности | | | |L-------------------------------------+--------+--------+--------- Как видно из представленных данных, начиная с 2004 года приросткредиторской задолженности отсутствует. Основными причинамивозникновения просроченной кредиторской задолженности явились: недостаточность финансирования в связи с поступлением собственныхдоходов в областной бюджет не в полном объеме (2002 год), а такженевозвратом ссуд территориями области, выданных на покрытие временныхкассовых разрывов; недостаточное привлечение источников для покрытия дефицитаобластного бюджета. Ежегодно законом области об областном бюджете на очереднойфинансовый год устанавливается, что исполнение не оплаченныхбюджетными учреждениями обязательств, принятых по итогаминвентаризации кредиторской задолженности по состоянию на 1 январясоответствующего года, осуществляется в пределах сумм, установленныхсоответствующим законом о бюджете по разделам функциональнойклассификации областного бюджета (ст. 61 Закона Амурской области "Обобластном бюджете на 2003 год", ст. 59 Закона Амурской области "Обобластном бюджете на 2004 год", ст. 45 Закона Амурской области "Обобластном бюджете на 2005 год"). По результатам инвентаризации кредиторской задолженности за 2002год объем реструктуризированной кредиторской задолженности утвержденпостановлением главы администрации области 14.11.2003 N 721). Исходя из объема сложившейся кредиторской задолженности на 1августа 2005 года произведена оценка объема просроченной кредиторскойзадолженности за 2005 год (ожидаемая величина на 1 января 2006 года) -473 млн. рублей. Ожидается, что кредиторская задолженность пообластному бюджету к концу текущего года по сравнению сзадолженностью, сложившейся на 1 января 2005 года, снизится на 3%. Оценка объема кредиторской задолженности по 2006 и 2007 годамможет быть произведена после разработки и утверждения в установленномпорядке перспективного финансового плана на 2006 - 2008 годы, а попервому полугодию 2006 и 2007 годов - после утверждения ЗаконаАмурской области "Об областном бюджете на 2006 год" и составлениясводной бюджетной росписи областного бюджета на 2006 год. Данные инвентаризации кредиторской задолженности (по объемампросроченной кредиторской задолженности и реструктуризированнойкредиторской задолженности) за три последних отчетных года приведены вдополнительной таблице G3. Анализ данных кредиторской задолженностибюджетных учреждений области за 2002 - 2004 годы приведен вдополнительной таблице G3-1. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа программы реформирования будетзавершена работа по инвентаризации кредиторской задолженности вразрезе бюджетных учреждений и унитарных предприятий и проведен анализфакторов ее возникновения. По результатам анализа фактороввозникновения кредиторской задолженности будет подготовленопостановление губернатора области, устанавливающее запрет на принятиебюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, непокрываемых источниками финансирования. Это решение поможет закрепитьнаметившуюся тенденцию к снижению кредиторской задолженности. Одновременно будет разработан и утвержден план мер пореструктуризации просроченной кредиторской задолженности и еепереоформлению. Завершение перехода к казначейскому исполнению бюджетаи внедрение системы оперативного взаимодействия между органамигосударственной власти области и органами местного самоуправленияпозволит реализовать комплекс мер по введению оперативной отчетности осостоянии кредиторской задолженности. Информация о реализации данных направлений программыреформирования будет опубликована в СМИ, а на втором этапе реализациипрограммы реформирования в сети Интернет будет размещаться информацияо состоянии кредиторской задолженности, включая просроченнуюкредиторскую задолженность. Альтернативы Учитывая, что бесконтрольный рост кредиторской задолженностирезко отрицательно влияет на кредитный рейтинг области и можетпривести к банкротству целого ряда бюджетных учреждений и унитарныхпредприятий, альтернативы введению жестких мер по ограничению ростакредиторской задолженности нет. Оценка риска Основной риск связан с недофинансированием бюджетных учреждений иунитарных предприятий, вызванным недостаточностью собственных доходныхисточников области и существующей зависимостью от финансовой помощи изфедерального центра. В этой связи необходимо отметить, что переход ксреднесрочному финансовому планированию будет служить снижению риска. 2.8. Совершенствование межбюджетных отношений (H) Нормативно-правовое обеспечение Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 09.05.2005 N49-ФЗ); Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от12.10.2005 N 129-ФЗ); Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений" (в ред. от 12.10.2005 N 129-ФЗ); распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.10.99 N1683-р "О методике определения нормативной потребности субъектовРоссийской Федерации в объектах социальной инфраструктуры"; Закон Амурской области от 22.12.2004 N 393-ОЗ "Об основахбюджетного процесса и бюджетных правах органов местного самоуправленияв Амурской области"; Закон Амурской области от 08.07.2003 N 225-ОЗ) - утратил силу с18.08.2005; Закон Амурской области от 01.09.2005 N 40-ОЗ); Закон Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ); постановление областного Совета народных депутатов от 27.11.2002N 21/628 "О методике формирования межбюджетных отношений стерриториями области для определения нормативов отчислений отрегулирующих налогов, финансовой помощи из областного бюджета на 2003год" (в ред. от 03.07.2003 N 28/290); постановление областного Совета народных депутатов от 27.11.2003N 32/540 "О методике формирования межбюджетных отношений стерриториями области для определения нормативов отчислений отрегулирующих налогов, финансовой помощи из областного бюджета на 2004год"; постановление областного Совета народных депутатов от 09.12.2004N 44/612 "О методике формирования межбюджетных отношений с органамиместного самоуправления районов и городов областного значения на 2005год"; постановление областного Совета народных депутатов от 18.08.2005N 5/197 "О проекте закона Амурской области "О межбюджетных отношенияхв Амурской области"; постановление губернатора области от 24.06.2004 N 334 "О планедействий администрации области по оптимизации расходов областногобюджета на 2004 и 2005 годы"; постановление губернатора области от 09.03.2005 N 125 "Обутверждении Положения о порядке предоставления бюджетам муниципальныхрайонов и городских округов субсидий из областного фонда региональногоразвития"; постановление губернатора области от 28.02.2005 N 92 "О порядкефинансирования строек и объектов для областных государственных нужд,включенных в областную адресную инвестиционную программу насоответствующий финансовый год"; постановление губернатора области от 25.05.2005 N 305 "Обутверждении Положения о порядке формирования и реализации областнойадресной инвестиционной программы на очередной финансовый год"; постановление губернатора области от 29.04.2005 N 252 "О порядкефинансирования областной адресной инвестиционной программы нареализацию мероприятий в области коммунального хозяйства по развитию,реконструкции и замене инженерных систем за счет средств областногобюджета на 2005 год"; распоряжение губернатора области от 15.06.2004 N 492-р "Оформировании перечня областных целевых программ, финансируемых в 2005году, и областной адресной инвестиционной программы на 2005 год"; постановление губернатора области от 04.02.2005 N 56 "Обутверждении Положения о порядке и условиях предоставления бюджетныхкредитов бюджетам муниципальных районов и городских округов напокрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполненииместных бюджетов"; приказ Министерства финансов Российской Федерации от 15.06.2000N 54н "Об утверждении инструкции о годовой, квартальной и месячнойбухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций,получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетнойросписью" (в ред. от 10.09.2001 N 73н). 2.8.1. Установление стабильных единых нормативов отчислений отфедеральных и региональных налогов в местные бюджеты (H1) Анализ исходного состояния Область является высокодотационным регионом с большим разбросомбюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями области.Это связано с тем, что налоговая база по территории субъекта размещенанеравномерно. Крупные промышленные предприятия расположены в городскихокругах и отдельных муниципальных районах области, на северетерритории расположены золотодобывающие предприятия, в центральныхрайонах - сельскохозяйственные предприятия. Учитывая большуюдифференциацию налогооблагаемой базы и численности населения, до 2004года на территории области для городов и районов областного значениябыли установлены дифференцированные нормативы отчислений отфедеральных и региональных налогов и сборов. Размеры минимальных долейфедеральных налогов были закреплены за муниципальными образованиями напостоянной основе в соответствии с федеральным законодательством.Сверх этих долей законодательный орган области устанавливал нормативыотчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.---------------------------------T--------T--------T--------T--------T--------T--------|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год|2006 год|2007 год|+--------------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+--------+|Минимум налоговых доходов в |1802,7 |2041,1 |1650,1 |913,1 |849,1 |919,9 ||расчете на 1 жителя, рублей | | | | | | |+--------------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+--------+|Максимум налоговых доходов в |11521,0 |16881,0 |18695,0 |7985,4 |6832 |7397,0 ||расчете на 1 жителя, рублей | | | | | | |+--------------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+--------+|Неравномерность распределения по|6,4 |8,3 |11,3 |8,7 |8,0 |8,0 ||налоговым доходам, раз | | | | | | |L--------------------------------+--------+--------+--------+--------+--------+--------- Как показывает анализ, в связи с внесением на федеральном уровнеизменений в налоговое и бюджетное законодательство доля налоговыхдоходов бюджетов муниципальных районов с 2005 года значительноснижается. Высокая неравномерность размещения налоговой базы и высокаямобильность налоговой базы наблюдаются по налогу на прибыльорганизаций, акцизам, налогу на игорный бизнес. К равномерноразмещенным и обладающим низкой мобильностью необходимо отнестиналоговые базы по налогу на доходы физических лиц, единому налогу,взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения,единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности.Они не только достаточно равномерны, но и в большей степени, чемостальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Данные пораспределению налоговой базы за три последних отчетных года приведеныв дополнительной таблице H1. В соответствии с действующим законодательством у органов местногосамоуправления отсутствует возможность влиять на размер налоговой базыи собираемость налогов по налогу на прибыль, налогу на доходыфизических лиц, акцизы, но есть возможность влиять с помощьюустановления налоговых ставок на земельный налог, налог на имуществофизических лиц. В связи с изменением законодательства (вступлением всилу поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральногозакона "Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации") с 1 января 2006 года у органов местногосамоуправления появилась возможность влиять на налоговую базу исобираемость налога по единому налогу на вмененный доход для отдельныхвидов деятельности. В связи с изменением бюджетного законодательства и изменениемполномочий органов государственной власти с 2005 года установленыединые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов исборов. Сверх утвержденных нормативов в соответствии с проектом закона"О межбюджетных отношениях в Амурской области" устанавливаются единыедополнительные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов игородских округов по налогу на доходы физических лиц в размере 10%,налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых - 90%,налогу на добычу прочих полезных ископаемых - 5%. Указанным законопроектом определена методика расчета субвенций,перечисляемых из бюджетов муниципальных районов (городских округов) вобластной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов), или методика расчета "отрицательных трансфертов". План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. Повышение эффективности деятельности всех органов властиневозможно решать в отрыве от повышения эффективности деятельностиорганов местного самоуправления. В этой связи необходимо не толькорешить целый комплекс вопросов, касающихся подготовки кадров, но рядфинансово-бюджетных проблем, связанных с отсутствием информации поналоговым доходам и соответствующим базам в разрезе поселений. Исходя из вышеизложенного в рамках реализации первого этапапрограммы реформирования будет разработана методика и проведена оценкаравномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам, в томчисле с точки зрения мобильности налоговой базы и зависимостиналоговых поступлений от деятельности местной администрации в разреземуниципальных образований. Данная работа предопределяет дальнейшиешаги, связанные как с закреплением налоговых доходов на постояннойоснове, так и с межбюджетным регулированием, направленным навыравнивание бюджетной обеспеченности. С учетом положений принятого в первом чтении проекта законаАмурской области "О межбюджетных отношениях в Амурской области" навтором этапе реализации программы реформирования будут установлены изаконодательно закреплены стабильные единые нормативы отчислений отфедеральных и региональных налогов в местные бюджеты исходя изполномочий субъекта Российской Федерации по установлению нормативовотчислений сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации. Дополнительным инструментом межбюджетного регулированиястанет законодательное утверждение методики расчета "отрицательныхтрансфертов" как для муниципальных районов (городских округов), так идля поселений. Такое законодательное утверждение нормативов распределенияналоговых доходов на долгосрочной основе позволит перейти ксреднесрочному планированию доходов муниципальных образований. На втором этапе реализации программы реформирования в СМИ будетначата публикация информации, а в сети Интернет - всех сведений онеравномерности размещения налоговой базы по отдельным налогам сучетом не только мобильности налоговой базы, но и деятельности местнойадминистрации по мобилизации налоговых поступлений в местные бюджеты. Альтернативы Решение вопросов местного значения, определенных федеральнымзаконодательством и законодательством области, невозможно безобеспечения соответствующих стабильных доходов местного бюджета,которые, в свою очередь, определяются стабильными нормативамиотчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Как видно,альтернативы законодательному закреплению стабильных единых нормативовотчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджетынет. Безусловно, существует еще одно альтернативное решение, например,перевод всех местных бюджетов на сметное исполнение, но данноеположение противоречит самому духу реформы местного самоуправления,осуществляемой в Российской Федерации. Оценка риска Основной риск связан не с разработкой нормативной базы иметодических указаний, а с состоянием доходной базы. Риск может бытьвызван, с одной стороны, общей дефицитностью абсолютного большинстваместных бюджетов, а с другой - наличием значительной кредиторскойзадолженности, сложившейся в 90-е годы. 2.8.2. Внедрение объективных и прозрачных механизмовраспределения финансовой помощи (H2) Анализ исходного состояния Сегодня область является не только высокодотационным регионом, нои характеризуется большим разбросом бюджетной обеспеченности междумуниципальными образованиями области. С целью выравнивания возможностей бюджетов муниципальных районови городских округов области по финансированию закрепленных за нимисоциально значимых расходов, а также создания стимулов для развитиясобственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов намуниципальном уровне ежегодно постановлением областного Советанародных депутатов принимается методика формирования межбюджетныхотношений, определяющая нормативы отчислений от регулирующих налогов ираспределение финансовой помощи из областного бюджета. Так, в 2002 году было принято постановление областного Советанародных депутатов от 27.11.2002 N 21/628 "О методике формированиямежбюджетных отношений с территориями области для определениянормативов отчислений от регулирующих налогов, финансовой помощи изобластного бюджета на 2003 год" (в ред. от 03.07.2003 N 28/290), в2003 году - постановление областного Совета народных депутатов от27.11.2003 N 32/540 "О методике формирования межбюджетных отношений стерриториями области для определения нормативов отчислений отрегулирующих налогов, финансовой помощи из областного бюджета на 2004год", в 2004 году - постановление областного Совета народных депутатовот 09.11.2004 N 44/612 "О методике формирования межбюджетных отношенийс органами местного самоуправления районов и городов областногозначения на 2005 год". Методика основывается на расчетах оценки среднедушевых расходов исреднедушевых доходов территорий для регулирования межбюджетныхотношений органов государственной власти области и органов местногосамоуправления на планируемый год для определения финансовой помощитерриториям области из областного бюджета и является механизмомраспределения средств фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности. Расчет оценки доходов производится по укрупненным группировкамклассификации доходов бюджетов Российской Федерации. Основой расчетаоценки доходов в 2004 году являются следующие показатели: прогноз социально-экономического развития районов и городовобластного значения и области в целом; данные о ежемесячном поступлении налоговых и неналоговых доходовв бюджет области за три года, предшествующие текущему году; данные налоговой отчетности о налогооблагаемой базе на последнююотчетную дату; ожидаемый объем поступления доходов в текущем финансовом году; Кф - коэффициент, отражающий факторы, оказывающие существенноевлияние на формирование доходной части бюджетов районов и городовобластного значения (определялся финансовым департаментомадминистрации области на основании сведений городов и районов области,заверенных налоговыми или статистическими органами, по земельнымотношениям - на основании расчетов структур, на которые возложеныполномочия по разграничению государственной или муниципальнойсобственности на землю); ИПЦ - индекс потребительских цен на товары и услуги по области,разработанный департаментом экономического развития и внешних связейадминистрации области. При расчете налогооблагаемой базы применялись единые для всехрайонов и городов областного значения области индексы-дефляторыизменения макроэкономических показателей социально-экономическогоразвития. Консолидированные бюджеты районов, городов областного значения в2004 году формировались за счет: налоговых доходов от следующих федеральных налогов и сборов,налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц - по нормативу 4%, в том числедополнительный норматив отчислений от указанного налога в районы -20%, города областного значения - 10%; единого налога на вмененный доход для отдельных видовдеятельности - по нормативу 90%; государственной пошлины (подлежащей зачислению по местурегистрации, совершению юридически значимых действий или выдачидокументов) - по нормативу 100%; налоговых доходов от местных налогов: налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%; земельного налога - по нормативу 100%; доходов от использования имущества, находящегося в муниципальнойсобственности; других неналоговых доходов, в том числе платы за негативноевоздействие на окружающую среду, - по нормативу 40%. Суммарные нормативные бюджетные расходы района, города областногозначения определялись как сумма нормативных расходов по следующимотраслям: управление; дошкольное, начальное и среднее общее (школьное) образование (вчасти полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления); здравоохранение и физическая культура; культура и искусство; прочие расходы. Расчет нормативных расходов бюджетов районов и городов областногозначения по социально значимым отраслям проводился по единойметодологии с использованием базовой формулы для расчетов нормативныхрасходов для i-й территории: Rнормi = Kудi x R x Qi x Pi , где: Rнормi - нормативные расходы для i-й территории; Kудi - коэффициент удорожания стоимости предоставления условнойединицы бюджетных услуг; R - норматив финансирования данного вида услуг на 2005 год врасчете на одного потребителя в среднем по территориям области; Qi - поправочный коэффициент по учтенному кругу отраслей; Pi - число потребителей данного вида бюджетных услуг на i-йтерритории.--------------------------------------T--------T--------T--------|| |2003 год|2004 год|2005 год|+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Минимальная бюджетная обеспеченность,|545 |814 |1108 ||рублей | | | |+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Средняя бюджетная обеспеченность, |6074 |5396 |4012 ||рублей | | | |+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Бюджетная обеспеченность после |4078 |3271 |3863 ||выравнивания, рублей | | | |+-------------------------------------+--------+--------+--------+|Индекс минимальной бюджетной |0,7 |0,6 |0,96 ||обеспеченности после распределения | | | ||финансовой помощи | | | |L-------------------------------------+--------+--------+--------- Реализуемая в области политика выравнивания бюджетнойобеспеченности муниципальных образований дает положительные результатыи позволила в 2005 году добиться индекса минимальной бюджетнойобеспеченности после распределения финансовой помощи до 0,96. Данные о внедрении объективных и прозрачных механизмовраспределения финансовой помощи приведены в дополнительной таблице H2. В связи с вступлением в силу Федерального закона "Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"и требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации выравниваниебюджетной обеспеченности муниципальных образований с 2009 года неможет производиться исходя только из фактических показателей, анормативы отчислений от федеральных налогов, предусмотренныхспециальными налоговыми режимами, и от федеральных налогов, подлежащихзачислению в областной бюджет, должны закрепляться на долгосрочнойоснове. В связи с этим 18.08.2005 года областным Советом народныхдепутатов принят в первом чтении проект закона Амурской области "Омежбюджетных отношениях в Амурской области". Данным проектом закона надолгосрочной основе закрепляются единые для всех муниципальных районов(городских округов) области нормативы отчислений от федеральныхналогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и отфедеральных налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет. В соответствии с указанным проектом закона распределение дотациииз областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов(городских округов) производится исходя из выравнивания уровнябюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) сучетом различий в структуре населения, социально-экономических,климатических, географических и иных объективных факторах и условиях,влияющих на предоставление бюджетной услуги. Для оценки относительных различий в расходных потребностяхмуниципальных районов (городских округов) используетсярепрезентативная система расходов, которая включает основные видырасходов, связанные с решением вопросов местного значениямуниципальных районов (городских округов). В целях учета удаленности,протяженности, различной плотности населения территорий области вметодике расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержкимуниципальных районов (городских округов) применяются следующиекоэффициенты, учитывающие удорожание стоимости предоставлениябюджетных услуг: коэффициент дисперсности расселения; коэффициент возрастной структуры населения; коэффициент заработной платы; коэффициент стоимости топливно-энергетических ресурсов; коэффициент транспортной доступности; коэффициент уровня цен. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации программы реформирования планируетсяразработать методику и провести оценку уровня социально-экономическогоположения, дифференциации налогового потенциала и расходныхпотребностей муниципальных районов и городских округов. Основные работы по данному мероприятию планируется осуществить навтором этапе реализации программы реформирования после вступления всилу закона Амурской области "О межбюджетных отношениях в Амурскойобласти", запланированного на 2007 год, получит законодательноеутверждение методика распределения средств на выравнивание уровнябюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценкидоходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчетена одного жителя. В целях активного включения муниципальных образований в решениесоциально значимых вопросов, отнесенных к предметам ведения органовместного самоуправления, будут разработаны и утверждены методикираспределения средств фонда софинансирования социальных расходов.Данная работа будет проведена в 2007 году, так как предварительнонеобходимо разработать и принять региональные стандарты качества,используемые при распределении средств фонда софинансированиясоциальных расходов. Введение прозрачных процедур формирования фондасофинансирования социальных расходов позволит муниципальнымобразованиям более активно участвовать в решении вопросов социальнойсферы. Одновременно планируется создание фонда развития муниципальныхфинансов и, используя принципы софинансирования, провестиреформирование финансово-бюджетных служб муниципальных образований,включая повышение квалификации муниципальных служащих. Создание и распределение средств фонда развития муниципальныхфинансов будет регламентироваться соответствующим законом области,который планируется принять в первом квартале 2006 года послеутверждения программы реформирования законом области. Учитывая особую социальную значимость для населения областипроводимых мероприятий, касающихся реформирования межбюджетныхотношений, в СМИ и сети Интернет будет регулярно даваться информация оходе преобразований, а также будет осуществлена публикация проектовметодик и утвержденных методик, включая расчеты, касающиесяраспределения финансовой помощи. Альтернативы Учитывая, что внедрение объективных и прозрачных механизмовраспределения финансовой помощи предусмотрено положениями Бюджетногокодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации",альтернативы предлагаемым мероприятиям нет. Оценка риска Основной риск, связанный с проведением оценки уровнясоциально-экономического положения муниципальных образований, а такжедифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, связансо сложностью, а порой и невозможностью получения финансовымдепартаментом администрации области, финансовыми органамимуниципальных районов и городских округов необходимых объективныхданных, характеризующих налоговую базу того или иного муниципальногообразования. Несмотря на проведенный объем подготовительной работы при расчетераспределения финансовой помощи местным бюджетам на 2006 год с учетомтребований налогового и бюджетного законодательства возникает риск,обусловленный: отсутствием данных по налогооблагаемой базе в разрезе сельских(городских) поселений по всем налогам, закрепленным за местнымибюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации; отсутствием статистических показателей по численности постоянногонаселения в разрезе сельских (городских) поселений; невозможностью применения схемы "отрицательных трансфертов" из-заотсутствия отчетных данных по налоговым доходам в разрезе поселений,что, в свою очередь, усиливает разрыв между наиболее и наименееобеспеченными бюджетами муниципальных образований. Еще одна группа риска связана с взаимоотношениями "федеральныйцентр - Амурская область". Учитывая высокую дотационность области, вслучае сокращения объемов финансовой помощи из федерального бюджетавозникает реальная возможность неисполнения областью своихобязательств перед муниципалитетами. В связи с этим задача выравнивания бюджетной обеспеченности ссоблюдением установленных пропорций при использовании в переходномпериоде фактических показателей по доходам и расходам может статьпрактически невыполнимой. 2.8.3. Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовойпомощи (H3) Анализ исходного состояния В дополнительной таблице H3 приведены данные, касающиесяраспределения объектов социальной и жилищной сферы по муниципальнымобразованиям области. Как видно из представленной таблицы, разброс пообеспеченности в ряде случаев составляет 19 - 20 раз. Оказание инвестиционной финансовой помощи муниципальнымобразованиям области, связанной с финансированием отдельныхприоритетных расходов в области строительства объектов жилья исоциальной сферы, осуществляется через областной фонд региональногоразвития.-----------------------------------T----T----T----T----T----T----|| |2002|2003|2004|2005|2006|2007|| |год |год |год |год |год |год |+----------------------------------+----+----+----+----+----+----+|Неравномерность распределения |13,0|14,0|6,5 |13,0|13,0|13,0||дошкольных учреждений, раз | | | | | | |+----------------------------------+----+----+----+----+----+----+|Неравномерность распределения |19,0|21,0|21,0|21,0|21,0|21,0||государственных | | | | | | ||общеобразовательных учреждений, | | | | | | ||раз | | | | | | |+----------------------------------+----+----+----+----+----+----+|Неравномерность распределения |6,2 |6,0 |5,9 |7,5 |7,5 |7,5 ||числа больничных коек (в расчете | | | | | | ||на 10000 человек), раз | | | | | | |+----------------------------------+----+----+----+----+----+----+|Неравномерность распределения |1,6 |1,7 |1,7 |1,7 |1,7 |1,7 ||жилой площади (в среднем на одного| | | | | | ||жителя), раз | | | | | | |L----------------------------------+----+----+----+----+----+----- Постановлением губернатора области от 09.03.2005 N 125 утвержденоПоложение о порядке предоставления бюджетам муниципальных районов игородских округов субсидий из областного фонда регионального развития,которое устанавливает порядок и условия предоставления бюджетаммуниципальных районов и городских округов и использования субсидий изобластного фонда регионального развития для долевого финансированиярасходов на решение отдельных приоритетных вопросов местного значения(строительство объектов жилья и социальной сферы, включенных вобластную адресную инвестиционную программу) на конкурсной основе.Субсидии предоставляются при условии соблюдения соответствующимиорганами местного самоуправления бюджетного законодательстваРоссийской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогахи сборах. При разработке адресной инвестиционной программы администрацияобласти исходя из приоритетов социально-экономического развитияобласти и с учетом положений распоряжения Правительства РоссийскойФедерации "О методике определения нормативной потребности субъектовРоссийской Федерации в объектах социальной инфраструктуры" определяетпотребность в государственных капитальных вложениях на прогнозируемыйпериод. В соответствии с распоряжением губернатора области "Оформировании перечня областных целевых программ, финансируемых в 2005году, и областной адресной инвестиционной программы на 2005 год"формируются заявки муниципальных образований для включения их вадресную инвестиционную программу. Финансирование адресной инвестиционной программы на 2005 годпроизводится в соответствии с постановлениями губернатора области "Опорядке финансирования строек и объектов, для областныхгосударственных нужд, включенных в областную адресную инвестиционнуюпрограмму на соответствующий финансовый год" и "Об утвержденииПоложения о порядке формирования и реализации областной адреснойинвестиционной программы на очередной финансовый год". В соответствии со статьей 30 Закона Амурской области "Обобластном бюджете на 2005 год" в составе расходов областного бюджетана 2005 год установлен объем областного фонда регионального развития всумме 318268 тыс. рублей. Данные о величинах межбюджетных трансфертов на 2005 год в разрезегородов и районов с указанием конкретных объектов инвестирования всоответствии с Законом Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ)(приложение N 11) в рамках областной адресной инвестиционной программына 2005 год приведены в дополнительной таблице H3-1. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа программы реформированияпланируется проведение углубленного анализа обеспеченностимуниципальных образований (муниципальных районов, городских округов ипоселений) объектами социальной и инженерной инфраструктуры сподготовкой предложений и рекомендаций, которые могут лечь в основуразработки областной инвестиционной программы, ориентированной наразвитие социальной сферы в муниципальных образованиях. Учитывая, что в настоящее время при принятии решения обосуществлении новых инвестиционных проектов не проводится оценкасоциальной эффективности, на втором этапе реализации программыреформирования планируется разработка и утверждение порядка оценкиинвестиционных проектов с учетом бюджетной и социальной эффективности,а также сроков реализации проектов и соответствующих приоритетов,установленных органами государственной власти и органами местногосамоуправления области. Исходя из практики функционирования фонда муниципального развитияпланируется законодательно закрепить в Законе Амурской области "Офонде муниципального развития Амурской области" порядок формирования,распределения и расходования средств вышеназванного фонда. Начиная с 2007 года в СМИ и Интернете будет начата публикацияоценки обеспеченности объектами социальной и инженернойинфраструктуры, что позволит организовать обратную связь с населениеми внести необходимые коррективы при выработке приоритетовсоциально-экономического развития и формирования адреснойинвестиционной программы области. Альтернативы Формализация и введение прозрачности процедуры оказанияинвестиционной финансовой помощи является единственным инструментом,исключающим волюнтаризм при принятии решения об осуществлении новыхинвестиционных проектов или распределении субсидий из фондамуниципального развития. Данное требование к оказанию любого видафинансовой помощи заложено в Бюджетном кодексе Российской Федерации,что автоматически снимает вопрос о возможной альтернативностиформализации процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи,которые планируется осуществить в рамках закона области. Оценка риска Основной риск связан не с разработкой и законодательнымзакреплением процедур оказания инвестиционной финансовой помощи, анедостаточностью финансовых ресурсов области для существенногосокращения разрыва в обеспеченности муниципальных образованийобъектами социальной и инженерной инфраструктуры. Одновременно следуетотметить наличие определенного риска, связанного с разработкойметодики (порядка) оценки инвестиционных проектов с учетом социальногоэффекта (социальной эффективности) и перерасчета в прямойэкономический эффект. Еще одна группа риска связана с непрогнозируемостью действийфедерального законодателя, особенно в части, касающейсязаконодательства в области местного самоуправления и муниципальныхфинансов, а также Правительства Российской Федерации в частипроведения политики по сокращению различий между субъектами РоссийскойФедерации. 2.8.4. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитовместным бюджетам (H4) Анализ исходного состояния Бюджетные кредиты предоставляются бюджетам муниципальных районови городских округов в соответствии с Положением о порядке и условияхпредоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовыхразрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, утвержденнымпостановлением губернатора области от 04.02.2005 N 56. Аналогичныеположения утверждаются ежегодно. Указанное Положение разработано в соответствии со статьей 2Федерального закона от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений" и Законом Амурской области "Об областномбюджете на 2005 год". Данное Положение определяет порядок и условияпредоставления бюджетам муниципальных районов и городских округовбюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов,образующихся при исполнении консолидированных бюджетов муниципальныхрайонов и городских округов, начисления процентов за пользованиебюджетными кредитами, возврата основного долга и начисленных процентовпо бюджетным кредитам. Названным Положением установлено, что бюджетные кредиты бюджетаммуниципальных районов и городских округов предоставляются исходя изпринципов срочности, возвратности, платности, а за пользованиебюджетным кредитом на покрытие временного кассового разрыва,возникающего при исполнении бюджетов муниципальных районов и городскихокругов, взимается плата в размере одной четвертой ставкирефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующейна день заключения договора о предоставлении бюджетного кредита. За невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств и(или) неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов запользование бюджетными средствами, предоставленными на возмезднойоснове, по истечении срока, установленного для их возврата,применяются санкции в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетныхсредств, полученных на возвратной основе, процентов за пользованиебюджетными средствами. Условием предоставления бюджетного кредита является недостатоксобственных доходов бюджетов муниципальных районов и городских округовв течение финансового года на исполнение соответствующих бюджетовмуниципальных образований. При обращении главы муниципального района(городского округа) с ходатайством о предоставлении бюджетного кредитана покрытие кассового разрыва финансовый департамент областиосуществляет проверку: возможности возврата бюджетного кредита и уплаты процентов за егоиспользование в пределах собственных доходов бюджетов муниципальныхобразований (в т.ч. дотации на выравнивание уровня бюджетнойобеспеченности муниципальных образований (для дотационных территорий),дотации на сбалансированность местных бюджетов) на соответствующийпериод; соответствия заявленных видов расходов установленным условиям; формирует свод заявок и направляет их на рассмотрение губернаторуобласти. При положительной резолюции губернатора области на ходатайстведолжностного лица исполнительного органа местного самоуправленияфинансовый департамент администрации области готовит проектраспоряжения губернатора области о предоставлении бюджетного кредита. Администрации муниципальных районов и городских округов (далее -заемщики) после подписания распоряжения губернатора области овыделении кредита заключают договор о предоставлении бюджетногокредита за счет средств областного бюджета (далее - договор) поутвержденной постановлением губернатора области от 04.02.2005 N 56форме. Заемщики одновременно с оформлением договора дополнительнопредставляют следующий пакет документов: решение (постановление) органа местного самоуправления обутверждении бюджета муниципального района или городского округа насоответствующий финансовый год, внесение изменений и дополнений вутвержденный бюджет со всеми приложениями к нему (если ранее не былопредставлено). В случае если на дату обращения муниципальный район илигородской округ не утвердил местный бюджет, представляется нормативныйакт главы администрации муниципального района или городского округа офинансировании расходов местного бюджета в размере 1/12 от объемаассигнований предыдущего года; устав муниципального района или городского округа со всемивнесенными изменениями и дополнениями (если ранее не был представлен); карточки с образцами подписей главы администрации муниципальногорайона (городского округа), заместителя главы администрациимуниципального района (городского округа), начальника финансовогооргана администрации муниципального образования, заместителяначальника финансового органа, главного бухгалтера финансового органа,заместителя главного бухгалтера и оттисками печатей (если ранее небыли представлены); распоряжение, приказ о возложении исполнения обязанностей впериод отсутствия первых должностных лиц на замещающих их лиц. Заемщики в пятидневный срок с даты подписания договора заключаютс отделениями Управления Федерального казначейства по Амурской областидополнительное соглашение на безакцептное списание, гдепредусматривают право финансового департамента администрации областина бесспорное списание денежных средств со счета заемщика в случаенесвоевременного возврата бюджетного кредита, начисленных процентов запользование бюджетным кредитом при полном кассовом обслуживанииисполнения бюджета заемщика отделениями Управления Федеральногоказначейства по Амурской области, а с кредитной организацией -дополнительное соглашение на безакцептное списание, гдепредусматривают право финансового департамента администрации областина бесспорное списание денежных средств со счета заемщика в случаенесвоевременного возврата бюджетного кредита, начисленных процентов запользование бюджетным кредитом при частичном кассовом обслуживанииисполнения бюджета заемщика отделениями Управления Федеральногоказначейства по Амурской области. Как видно из представленных данных, доля выданных бюджетныхкредитов на покрытие кассовых разрывов начиная с 2004 года составляетменее 10%.----------------------------T--------T--------T--------T---------|| |2002 год|2003 год|2004 год|2005 год || | (факт) | (факт) | (факт) |(оценка) |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Доходы областного бюджета, |7290198 |9502044 |10916490|132301009||тыс. рублей | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Объем выданных кредитов на |859953 |1117396 |683692 |312010 ||покрытие кассовых разрывов,| | | | ||тыс. рублей | | | | |+---------------------------+--------+--------+--------+---------+|Доля выданных кредитов от |12% |12% |6% |2,3% ||доходов областного бюджета,| | | | ||% | | | | |L---------------------------+--------+--------+--------+---------- Предоставление бюджетам муниципальных районов и городских округовбюджетного кредита из областного бюджета производится в соответствиисо сводной бюджетной росписью областного бюджета на очереднойфинансовый год и в пределах лимитов бюджетных обязательств, при этомкаждое решение о выделении кредита утверждается распоряжениемгубернатора области. Данные оценки фактических кассовых разрывов по муниципальнымобразованиям, возникавшим в ходе исполнения бюджетов за три последнихотчетных года, и предоставленных бюджетных кредитов приведены вдополнительных таблицах H4 и H4-1 соответственно. План реформирования Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятияначинается со второго уровня. Основной комплекс работ по данному направлению будет проходить навтором этапе реализации программы реформирования. Планируется послепроведения всестороннего анализа доходных источников и расходныхобязательств разработать и утвердить формализованные методикипрогнозирования возникновения временных кассовых разрывов и расчетараспределения бюджетных кредитов, выделяемых на покрытие временныхкассовых разрывов, а также установить запрет на предоставлениебюджетного кредита при наличии задолженности по ранее выданным илинереструктуризированным кредитам. Разработка и утверждение методик прогнозирования временныхкассовых разрывов позволит также вырабатывать рекомендации попланированию финансирования расходных обязательств муниципальногообразования исходя из прогнозируемых поступлений в местный бюджет.Внедрение автоматизированных финансово-бюджетных технологий позволитсущественно сократить трудозатраты. В целях повышения прозрачности бюджетного процесса планируетсяначиная со второго этапа реализации программы реформирования начатьпубликацию в СМИ информации о предоставляемых бюджетных кредитах. Всети Интернет будут ежемесячно размещаться данные о наличии кассовыхразрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разреземуниципальных образований. Реализация данных мероприятий программы реформирования позволитуже в 2007 году исключить факты возникновения просроченнойзадолженности по бюджетным кредитам, предоставленным на покрытиекассовых разрывов. Альтернативы Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальнымобразованиям на покрытие временных кассовых разрывов из областногобюджета мог бы стать альтернативой запланированным мероприятиям. Вэтом случае необходимо разработать методику прогнозированиявозникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджетамуниципального образования и предусмотреть резервирование илиисточники заимствования соответствующих финансовых средств. Однакоосуществление данного решения маловероятно в силу дефицитностиабсолютного числа местных бюджетов, а с привлечением в качествезаемных средств банковских кредитов резко подорожает обслуживаниевременных кассовых разрывов, что приведет к еще большейразбалансировке местных бюджетов. Оценка риска Основной риск связан не с разработкой методик прогнозированиявозникновения временных кассовых разрывов и их законодательнымзакреплением, а с дефицитом свободных финансовых ресурсов, необходимыхдля их покрытия. Безусловно, введение единых методик прогнозирования возникновениявременных кассовых разрывов как при исполнении областного бюджета, таки при исполнении местных бюджетов позволит выработать единуюфинансовую политику, но в условиях дефицитности самого областногобюджета полный отказ от внешних заимствований маловероятен. Для муниципальных образований с учетом недостаточности средствместных бюджетов определенным выходом могли бы стать бюджетные кредитына покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета,предоставляемые по пониженной (субсидируемой) ставке. 2.8.5. Организация мониторинга качества управления общественнымифинансами и платежеспособности муниципальных образований (H5) Анализ исходного состояния Проведение оценки перечня показателей, характеризующих качествоуправления финансами и платежеспособности муниципальных образований, вцелях проведения оперативной и годовой оценок осуществляется всоответствии с приказом финансового департамента администрации областиот 20.07.2005 N 52 "О мониторинге соблюдения территориями Амурскойобласти требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качествауправления бюджетами муниципальных районов и городских округов областина 2005 год". Данный мониторинг разработан в соответствии с приказомМинистерства финансов Российской Федерации от 11.05.2005 N 98 "Омониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требованийБюджетного кодекса Российской Федерации и качества управлениябюджетами субъектов Российской Федерации". В соответствии с Положением о финансовом департаментеадминистрации области к полномочиям департамента относитсяосуществление мониторинга финансового состояния местных бюджетов. Впорядке осуществления указанного мониторинга ряд показателей оценкиисполнения местных бюджетов исключен, в связи с тем что в финансовомдепартаменте отсутствуют исходные данные или требуется их запрос стерриторий области, что дополнительно скажется на качествепредставляемой информации территориями области. Основные показатели, характеризующие качество управленияобщественными финансами и платежеспособности муниципальныхобразований, приведены в дополнительной таблице H5. План реформирования Несмотря на существенный задел реализация данного мероприятияначинается с первого уровня. Практика применения мониторинга в 2005 году показала егонеполноту. Учитывая это, в рамках реализации первого этапа программыреформирования в 2006 году будет проведен анализ перечня показателей,характеризующих качество управления финансами и платежеспособностимуниципальных образований, в целях оперативной и годовой оценки, наосновании которого будет разработан новый мониторинг финансовогоположения и качества управления финансами местных бюджетов. В качествевозможных будет рассмотрен ряд основных индикаторов, приведенных вдополнительной таблице H5. К принципиально новым индикаторамнеобходимо отнести, в частности, индикатор "финансовая гибкость(платежеспособность) муниципальных образований". При расчете названного индикатора будут использоваться данные одоле первоочередных расходов в общем объеме расходов бюджета,зависимости местного бюджета от финансовой помощи, а также о долеконтролируемых доходов в объеме текущих доходов. В рамках реализации второго этапа программы реформирования будутразработаны методики оперативной и годовой оценки качества управленияфинансами и платежеспособности муниципальных образований, а такжепорядок применения результатов мониторинга при предоставлениифинансовой помощи, которые войдут в состав Закона Амурской области "Омежбюджетных отношениях в Амурской области". Информация о ходе разработки мониторинга качества управленияобщественными финансами и платежеспособности муниципальных образованийи результаты оценки качества управления финансами и платежеспособностимуниципальных образований будут опубликованы в СМИ и сети Интернет наофициальном сайте администрации области. Альтернативы Альтернативным подходом мог бы стать перевод на сметноеисполнение местных бюджетов, осуществляемое финансовыми органамиАмурской области. Однако такое решение будет противоречить положениямБюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Обобщих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации". Оценка риска Проведение оценки платежеспособности муниципальных образованийкрайне затруднено из-за наличия значительных объемов кредиторскойзадолженности, сформированной в конце 90-х годов. В отдельных случаяхобъем кредиторской задолженности превышает объем доходовмуниципального образования, что в соответствии с положениямиБюджетного кодекса Российской Федерации соответствует признаниюданного муниципального образования неплатежеспособным. Вторая группа риска связана со сложностью применения самойметодики оценки качества управления муниципальными финансами,поскольку она опирается на данные отчетного финансового года, ноприменяется при распределении финансовой помощи в очередном финансовомгоду. Возникающий временной лаг в два года можно исключить илисущественно сократить, приняв за дату подведения итогов мониторинга не1 января, а 1 июля. 3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ 3.1. Финансовое обеспечение программы реформирования Финансовое обеспечение реализации программы реформированияявляется ключевым по своей важности и предопределяет полнотувыполнения запланированных преобразований. Финансирование программыреформирования планируется осуществлять из двух основных источников:бюджета области и за счет субсидий из Фонда реформированиярегиональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ), образуемого всоставе федерального бюджета. Финансирование программы реформирования в части собственныхсредств областного бюджета будет производиться в 2005 году наосновании Закона Амурской области от 28.06.2005 N 28-ОЗ). В 2006 - 2007годах необходимые расходы также будут учтены в законе об областномбюджете. В целях финансового обеспечения программы реформированияразработан план использования собственных средств областного бюджета исредств ФРРМФ с указанием этапов и источников финансирования. При разработке плана использования субсидий были принятырекомендации Министерства финансов Российской Федерации в следующейразбивке: на первый этап (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006года) - 90 млн. рублей и на второй этап (II полугодие 2006 года - Iполугодие 2007 года) - 92 млн. рублей. Общий объем финансирования программы реформирования за счетсредств областного бюджета составит 45,46 млн. рублей: 2005 год - 3,16млн. рублей, 2006 год - 24,7 млн. рублей, 2007 год - 17,6 млн. рублей. Окончательный объем финансирования будет уточнен после принятиярешения Министерством финансов Российской Федерации о распределениисредств ФРРМФ. 3.1.1. Принципы финансирования программы реформирования Финансирование затрат на реализацию мероприятий программыреформирования будет осуществляться исходя из следующих принципов: осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениямиБюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федеральногозаконодательства и законодательства области. В первую очередьполученные субсидии будут направляться на финансирование расходов(включая возмещение ранее произведенных расходов), на реализациюпрограмм реформирования; соблюдение принципов софинансирования как обязательного условияполучения и использования субсидий из ФРРМФ. Размер софинансированияиз бюджета области составит не менее 20% от суммы совокупных расходовна реализацию программы реформирования; учет расходов на реализацию программы реформирования в законеобласти об областном бюджете; проведение закупок, проводимых в рамках реализации программыреформирования, связанных с приобретением оборудования,программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов,работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиямифедерального законодательства и законодательства области; осуществление стимулирования участников реализации программыреформирования только после подведения итогов выполнениясоответствующих этапов. 3.1.2. Постатейный план использования денежных средств нареализацию программы реформирования Общий бюджет программы реформирования оценивается в 227,3 млн.рублей. Он формируется за счет субсидии из ФРРМФ в сумме 181,8 млн.рублей и собственных средств бюджета области в сумме 45,5 млн. рублей,включая мероприятия, связанные с разработкой самой программыреформирования и анализом финансово-бюджетной сферы области,финансирование которых осуществлялось в 2005 году за счет собственныхсредств бюджета области. В соответствии с пунктом 20 Методики предварительной оценкизаявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований наполучение субсидий из Фонда реформирования региональных имуниципальных финансов (приложение N 1 к приказу Министерства финансовРоссийской Федерации от 24.08.2004 N 238) субсидии из ФРРМФ могутиспользоваться для долевого софинансирования (возмещения) бюджетныхрасходов субъекта Российской Федерации по следующим направлениям: реализация программы реформирования; обслуживание и погашение долговых обязательств субъектаРоссийской Федерации и кредиторской задолженности; развитие социальной инфраструктуры; реализация социально значимых мероприятий. В ходе реализации программы реформирования расходы понаправлениям обслуживания и погашения долговых обязательств субъектаРоссийской Федерации и кредиторской задолженности, а также развитиясоциальной инфраструктуры и реализации социально значимых мероприятийне предусматриваются. Планом финансирования программы реформирования предусмотреноединственное направление расходования средств - финансированиерасходов, необходимых для реализации целей, заявленных программойреформирования. Постатейная разбивка денежных средств на реализацию программыреформирования приводится в плане использования субсидий ФРРМФ. В случае выделения субсидии из ФРРМФ в объеме, меньшем отпредусмотренного в настоящем плане (182 млн. рублей), объемы расходныхстатей плана, финансируемые за счет субвенций, будут сокращены насоответствующие суммы. Абсолютный размер собственных расходов областипри этом не изменится. В случае увеличения размера субсидии из ФРРМФ от запланированногоуровня дополнительные поступления будут направлены на финансированиемероприятий по реализации программы реформирования. 3.1.3. Обоснование расходов на основные мероприятия программыреформирования Учитывая, что программа реформирования носит комплексныйхарактер, при определении основных направлений финансирования областьисходит из необходимости создать базовые условия, обусловливающиерешение задач, вытекающих из основных направлений, таких как повышениеквалификации и уровня технической оснащенности органов государственнойвласти, создание единого информационного пространства и обеспечениепубликации в СМИ и сети Интернет информации о ходе реализациипрограммы реформирования. Учитывая особую важность введенияФедерального закона "Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации", предусматривается созданиефонда развития муниципальных финансов и проведение реформ вфинансово-бюджетной сфере муниципальных образований. С учетомизложенного в таблице 4 дается обоснование расходов на реализациюосновных направлений программы реформирования. Таблица 4 Обоснование расходов на реализацию основных мероприятий программы реформирования---------------------------------T-------------------------------|| Мероприятия | Обоснование |+--------------------------------+-------------------------------+|Реализация программы |Повышение эффективности ||профессионального развития |деятельности области невозможно||государственных и муниципальных |осуществить без ||служащих, включающей курсы |высококвалифицированных кадров.||повышения квалификации по |Учитывая это, расходы на ||направлениям в соответствии с |подготовку кадров обусловлены ||направлением деятельности |необходимостью повышения || |квалификации сотрудников || |Администрации области и || |муниципалитетов по вопросам || |государственного управления и || |профессиональной деятельности |+--------------------------------+-------------------------------+|Создание единого информационно -|Повышение публичности власти, ||телекоммуникационного |прозрачности процедур принятия ||пространства области, |решений невозможно осуществить ||включающего закупку техники и |без создания единого ||программного обеспечения для |информационно - ||создания системы оперативного |телекоммуникационного ||взаимодействия между органами |пространства, позволяющего ||власти области и органами |организовать не только ||местного самоуправления |информирование населения, но и || |включение граждан || |непосредственно в процесс || |принятия решений |+--------------------------------+-------------------------------+|Повышение уровня технической |Выделение средств на ||оснащенности органов |приобретение компьютеров и ||государственной власти, в том |оргтехники обусловлено ||числе: |необходимостью модернизации || |финансово-бюджетных и ||закупка компьютерной техники, |экономических служб отраслевых ||средств связи и программного |департаментов и финансовых ||обеспечения для автоматизации |органов муниципальных ||процесса управления |образований. Выполнение ||общественными финансами; |поставленных программой || |реформирования задач и развитие||закупка компьютерной техники и |рынка услуг требуют должного и ||программного обеспечения для |современного технического и ||автоматизации системы |программно-технологического ||государственных закупок |обеспечения ||(совершенствование системы | ||"Электронные торги") | |+--------------------------------+-------------------------------+|Создание фонда развития |Проведение реформ в финансово -||муниципальных финансов и |бюджетной сфере области не ||проведение реформ в финансово - |сможет дать соответствующего ||бюджетной сфере муниципальных |эффекта без вовлечения в данный||образований |процесс муниципальных || |образований. Стимулирование || |реформирования системы || |управления общественными || |финансами на уровне || |муниципальных образований || |посредством создания и || |распределения средств фонда || |развития муниципальных финансов|| |позволит существенно расширить || |реформу системы управления || |финансами области, доведя ее до|| |уровня муниципальных || |образований |+--------------------------------+-------------------------------+|Консультационные услуги |Высокая текущая нагрузка на ||независимых экспертных |сотрудников Администрации ||организаций по нормативно - |области, а также в ||правовому обеспечению и |департаментах, наличие ||аналитическому сопровождению |ограничений по численности ||реализации программы |обосновывают необходимость ||реформирования |привлечения к работам по || |программе реформирования || |сторонних организаций - || |консультационных компаний. || |Привлекаемые консультанты || |должны иметь опыт проведения || |реформ в сфере общественных || |финансов, что создаст || |оптимальные условия для || |выполнения программы || |реформирования |+--------------------------------+-------------------------------+|Публикация в СМИ и сети Интернет|Повышение эффективности ||нормативных правовых актов |деятельности власти || |непосредственно связано с || |публичностью ее деятельности, || |что достигается за счет || |публикации в СМИ и сети || |Интернет нормативных правовых || |актов. Активному включению || |населения в процесс разработки || |нормативных правовых актов || |будет служить публикация их || |проектов в сети Интернет |L--------------------------------+-------------------------------- 3.1.4. План использования субсидий ФРРМФ План использования субсидий из ФРРМФ в разрезе расходов наконкретные мероприятия с разбивкой по кодам бюджетной классификацииприводится в таблице 5. Таблица 5 План использования субсидий ФРРМФ (В редакции Закона Амурской области от 12.10.2007 г. N 393-ОЗ)----------------------T-----------T---------------------------------------------------------------------------|| Цель расходования | Всего | В том числе: || средств | на 2005 - +-------------------------------------T-------------------------------------+| и соотношение |2007 годы, | первый этап | второй этап ||привлекаемых средств |тыс. рублей+------------------T------------------+------------------T------------------+| бюджета области | | II полугодие | I полугодие | II полугодие | I полугодие || и средств ФРРМФ | | 2005 г. | 2006 г. | 2006 г. | 2007 г. || | | (тыс. рублей) | (тыс. рублей) | (тыс. рублей) | (тыс. рублей) || | +---------T--------+---------T--------+---------T--------+---------T--------+| | |областной|субсидии|областной|субсидии|областной|субсидии|областной|субсидии|| | | бюджет |из ФРРМФ| бюджет |из ФРРМФ| бюджет |из ФРРМФ| бюджет |из ФРРМФ|+---------------------+-----------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+|Реализация программы | | | | | | | | | ||реформирования | | | | | | | | | |+---------------------+-----------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+|1. Повышение уровня |60219,6 |2000 |8000 |10975 |25944,6 |1888 |7552 |772 |3088 ||технической | | | | | | | | | ||оснащенности органов | | | | | | | | | ||государственной | | | | | | | | | ||власти | | | | | | | | | |+---------------------+-----------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+|2. Создание единого |3000 | | |600 |2400 | | | | ||информационно - | | | | | | | | | ||телекоммуникационного| | | | | | | | | ||пространства области,| | | | | | | | | ||включающего закупку | | | | | | | | | ||техники | | | | | | | | | ||и программного | | | | | | | | | ||обеспечения | | | | | | | | | ||для создания системы | | | | | | | | | ||оперативного | | | | | | | | | ||взаимодействия между | | | | | | | | | ||областными органами | | | | | | | | | ||власти и органами | | | | | | | | | ||местного | | | | | | | | | ||самоуправления | | | | | | | | | |+---------------------+-----------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+|3. Реализация |8545 |535 |2140 |374 |1496 |292 |1168 |508 |2032 ||программы | | | | | | | | | ||профессионального | | | | | | | | | ||развития | | | | | | | | | ||государственных | | | | | | | | | ||и муниципальных | | | | | | | | | ||служащих, включающей | | | | | | | | | ||курсы повышения | | | | | | | | | ||квалификации | | | | | | | | | ||в соответствии | | | | | | | | | ||с направлением | | | | | | | | | ||деятельности | | | | | | | | | ||и переподготовку | | | | | | | | | ||кадров | | | | | | | | | |+---------------------+-----------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+---------+--------+|4. Публикация в СМИ |19025 |400 |1600 |1200 |4800 |1297 |5188 |908 |3632 ||и сети Интернет | | | | | | | | | ||нормативных правовых | | | |